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地方政府债务规模限额管理与预警机制建设初探 　　作者简介：张丁榕（1981- ），男，山西忻州人，中共常州市委党校教师，主要研究方向为产业经济。 　　摘 要：近年来，我国地方政府债务规模越来越大，潜藏很大风险。要防范地方政府债务风险，必须建立风险预警机制，必须强化对地方政府债务规模的控制管理。 　　关键词：地方政府债务；限额管理；预警机制 　　中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2012）06-0050-03 　　国务院总理温家宝在十一届全国人大五次会议上作政府工作报告时指出，2012年要“加强地方政府性债务管理和风险防范”，并就继续妥善处理存量债务、严格控制新增债务做出明确安排。建立分类管理、区别对待、逐步化解的地方政府债务规模限额管理和预警机制，把短期应对措施和长期制度建设结合起来考虑，是严控地方政府债务新增规模、防范地方债务风险的关键步骤。一、我国地方政府债务总体情况 　　地方政府债务是指地方政府作为债务人以政府名义举借或者担保举借的债务，并由此承担的资金偿付义务。尽管我国目前学界、政府部门以及市场对于我国地方政府债务规模没有一个统一的、确切的权威数据，但各方发布的大量调研报告还是能够让我们对地方政府债务的总体规模有一个大致的了解。（见表1） 　　我国地方政府债务的隐匿性强，由于举债主体并不仅仅包括地方政府财政主管部门，还包括政府所属的投资公司、各职能部门，企事业单位以及一些公益性组织，债出多头，导致地方财政部门管理不到位，风险意识薄弱，或有债务风险相应增加，债务总量难以确切估量，政府决策部门也难以及时采取有效的措施进行弥补。很多地方政府债务都投向了基建项目，这些项目中长期贷款期限一般都在三年左右，因此今明两年将迎来还款高峰期。根据审计署调查显示，10.71万亿地方债务余额中2012年需要到期偿还的占到17.17%，偿付金额在1.8万亿元以上，2013年为1.2万亿元，2014年为1万亿元，三年累计到期地方债将高达4万亿元。从现有财政收入规模以及未来增量来看，发生债务风险的可能性仅限于局部地区，出现大面积系统性风险的可能性尚小。但长期来看，如果风险积累，会给我国经济长期发展埋下隐患，有可能成为未来我国城市化过程中的顽疾，而且一旦资金链条断裂，地方政府债务违约直接表现为银行坏账，有可能引发金融危机，使中国经济陷入像拉美一样的长期低迷。 　　国际经验表明，凡是地方政府债务管理规范有序、控制严格的国家其地方政府发生债务风险的可能性往往较低，因此尽快建立一套可操作性强的政府债务规模管理和风险预警机制，就成为防范地方债务风险的重要手段之一。 　　二、强化地方政府债务有效管理 　　1.规范举债条件。对于各级政府举债的条件需要做出规定，如对具体的债务余额占财政收入的比重、举债支出的效应评估指标值等等作出明确规定，对于无法明确指标的考察内容做出原则性规定，只有达到相应要求的地方政府才能进行举债。这样，地方政府对于举债的可能性会有相对稳定的预期，从而从长远对自身的财政支出和债务风险进行规划。此外，对融资项目的资金流向也要加强管理，严格限定融资使用方向，防止随意投资，避免投资失控。地方政府的债务必须用于提供地方的公共产品，优先满足地方经济社会发展急需的且从长期看来具有良好效益的交通、能源、通讯等方面基础设施投资需求。而且在此过程中要严格履行监管，绝不允许利用举债来扩张地方政府的经常性支出。尤其要对出于政绩考核而搞的形象工程，面子工程加强监管。发现在用地、环保等方面违规、不按规定使用扩大内需投资资金以及将资金挪用他处的应当坚决予以查处，触犯法律的应移送司法处理。 　　2.加强预算约束。目前我国地方债务游离于预算体制之外，因此将地方政府公共资本投资全部置于财政部门和人大的预算监督之下，增强地方财政的预算约束显得十分必要。鉴于目前地方债务规模和未来发展趋势，建议通过立法的形式，将地方政府的债务约束硬化，防止地方政府过度举债或将债务转嫁到下届政府和上级部门。此外，还要对传统的预算编制方法进行改革，在细化预算的同时，试编“部门预算”，确立“谁增大支出项目，谁补偿收入”的预算平衡原则，提高地方政府部门及其相关人员的风险意识和责任意识，尽快使地方政府成为能够自我约束、自我监督的财政主体。 　　3.建立地方债务偿还机制。我国相关法律明确要求各级政府应当按照本级政府预算支出设置预备费、预算周转金，预备费用于自然灾害救灾以及其他难以预见的特殊开支，而预算周转金则用于地方政府预算执行中的资金周转，这些规定一定程度上有效地缓解了地方债务风险，减少了举债压力。但为了保证财政偿还有稳定的资金来源，消除地方财政集中还款造成的地方预算难以有效执行的弊端，还需要将偿债基金作为固定支出项目纳入年度财政预算，建立地方财政偿债机制，未雨绸