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把所有者与管理者分开 　　水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海洋、矿产资源、农用地、建设用地等等，都属于自然资源。经济学理论把它们统称为土地。党的十八届三中全会《决定》提出：“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。”这是党中央对国家治理思路的一个重大调整，习近平总书记在十八届三中全会上，专门对此作了说明。他指出：“全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。”他还指出：“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。这就需要完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。” 　　一、进行自然资源管理改革，关键在于解决所有权与管理权不分问题 　　在我国，自然资源有的属于全民所有（即国有），有的属于农村集体所有。属于集体所有的自然资源如何利用，是政府监管的对象，所有者与管理者是分开的。但是，属于全民所有的自然资源的资产权益由谁来代表，却没有明确界定。在实际操作中，往往是由各级政府的行政管理部门行使所有者代表的职能，所谓集“裁判员”、“运动员”于一身。我国自然资源管理中的许多突出问题，都是由此引起的。 　　1. 政府行政监管的目标难以实现。 　　例如，政府为了保护农业特别是粮食生产，把严格保护耕地作为基本国策，确立了明确的保护目标，提出集约利用存量土地的方针。但是长期以来，各地城市发展几乎无一例外地走外延扩张之路，大量占用优质耕地，城市存量建设用地粗放、低效利用，浪费严重。其根本原因在于，国家没有明确界定国有土地所有权的代表，而关于土地管理的具体制度安排，事实上把政府的土地管理部门作为国有土地所有权的代表，允许其以出让、抵押等方式经营土地。在分税制改革不够彻底，政府仍然承担城市建设职能等情况下，政府经营土地的收入成为城市建设资金的主要来源。这种制度安排所形成的动力机制，使得地方政府只有不断地占用耕地，不断地经营土地，才能满足城市建设的需要。 　　2. 容易出现侵害老百姓利益的现象。 　　仍以土地管理为例，由于政府经营土地成为城市建设的主要资金来源，为了保证政府经营土地的收入，农村、农民成为首当其冲的利益受损者。有关制度一方面规定，按农地价格支付征地补偿费，农民不能分享土地增值收益；另一方面又规定，不管是基础性、公益性建设，还是经营性项目用地，一律实行政府征地，不允许集体建设用地进入市场，剥夺了农民凭借土地资产自主、平等地参与工业化、城市化进程的权利。这些制度和规定，实质是利用管理者权力谋取所有者利益，走的依然是农村支持城市的发展道路，势必受到农民的强烈抵制，激化社会矛盾。广大城市居民特别是工薪阶层，也是政府经营土地的利益受损者。基础性、公益性用地，政府是净投入；工业用地，为了招商引资的需要，各地普遍低价供地，有的连成本都收不回来；而经营性用地的“招、拍、挂”，是土地财政的主要来源，政府要用这笔收入来平衡基础公益用地和工业用地的亏空，还要尽可能多地积聚一些建设资金。由于现行住房制度的设计，没有对普通自住性需求的单独供应渠道，迫使自住性需求挤到开发商的供应渠道里，与投资、投机需求竞争。在这种情况下，土地“招、拍、挂”不断推高地价、抬升房价，大大超出了自住性需求的购买能力，引发严重的民生问题。 　　3. 积聚社会金融风险。 　　土地出让金是若干年期的土地使用权价格，实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除，属于社会一次分配范畴。对企业而言，一次集中交纳若干年地租，意味着预支未来利润，属于负债经营。现实生活中，很多企业是靠银行贷款支付土地出让金的，负债的性质一目了然。即使是用自有资金来支付，本质上仍然是负债。企业如果经营得好，有稳定的盈利，可以逐步清偿这笔负债；如果经营不好或者破产了，这笔负债就不能清偿；如果企业再生产因此中断，最终还会转化为银行的坏账，成为整个社会的问题。按有关制度规定，企业可以把剩余年期的土地使用权转让出去，使负债得以清偿，甚至可以从中获利。但是，这不过是负债在企业之间的转移，转移的结果，负债的规模还可能被放大。 　　从整个社会的角度看，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有一笔企业或若干个人的负债与之相对应。所谓土地财政，实质上是一种依靠透支社会的未来收益，谋取眼前发展的发展方式。形象的说法，就是“寅吃卯粮”。 　　政府用土地向金融机构抵押或质押融资，