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容纳式城市发展政策国际视野与经验 　　[摘 要]容纳式城市发展政策是城市成长管理政策的重要内容，也是世界各国应对城市蔓延所普遍采用的一种政策，它主要包含绿带、城市增长边界和城市服务边界三种形式，三者对于城市发展的限制程度逐次递减，而实施的灵活性和复杂程度则逐次递增。容纳式城市发展政策的国际经验表明，明确、稳定的边界和综合性的配套措施是容纳式城市发展政策成功的关键性要素，而在我国现有的容纳式发展政策中，这些要素仍然较为缺乏，政策的实施效果也不够理想。因而，明确边界划定的方法和内容、厘清各类容纳式城市发展政策之间的关联，以及完善相关的税收和土地利用控制政策，是改进现有容纳式城市发展政策实施成效较为可行的方法。 　　[关键词]容纳式城市发展；绿带；城市增长边界；城市服务边界；成长管理 　　 　　一、引言 　　 　　阿瑟?奥沙利文在其《城市经济学》一书的导论中，曾经极为巧妙地引用了两段话来说明不同的人对城市的矛盾看法，即西奥多，帕克所赞美的“城市一直是文明的壁炉，在黑暗中散发出光和热”，以及史蒂夫，麦奎因所批判的“我情愿醒来以后无处可呆，也不愿居住在世上的任何一座城市”，这形象地表明城市自身的发展是一把双刃剑，时至今日，城市发展所带来的矛盾在中国更是清晰可见。一方面，城市对于中华文明的延续和发展曾经发挥了巨大的作用，并为经济和社会的发展提供了重要的保障；另一方面，在城市化进程高速推进的今天，城市增长中的各类问题也已经日益凸现。这主要体现在城市用地量增长过快而耕地资源极其短缺，城市过度扩张而土地利用效率低下，新区开发建设迅猛而浪费严重，外延式增长突出而内部空间结构失衡等，因此，选用何种发展政策去引导城市空间的合理扩张便显得尤为重要。 　　容纳式城市发展政策(Urban Containment Policy)是世界各国应对城市蔓延所普遍采用的一种对策。在美国，截至2004年，已经有超过100个大都市地区及其子区域采用了容纳式城市发展政策。该政策的主要目的是保护开放空间和提高城市用地效率。在国际上，容纳式城市发展政策已取得较好的效果，它包含了土地(开放空间用地)征用、土地利用控制和基础设施投资调控在内的一整套规制内容。而在国内，到目前为止，仍然没有针对容纳式城市发展政策的专门研究。仅有对于其中部分内容的较为零散的探讨。因此，本文试图从国际视角出发，对容纳式城市发展政策的内涵、措施及效果等进行综合分析，并辅助相关的案例加以佐证，然后与国内已有的研究进行对比分析，以期找出国内已有容纳式城市发展政策的优缺点，为中国城市的理性发展提供理论参考和经验借鉴。 　　 　　二、容纳式城市发展政策：概念与特征 　　 　　Urban Containment一词最早出现于Peter Hall等人编写的The Containment of UrbanEngland一书中，主要是指对于城市发展的地理上的限制。通常来讲，城市增长的地理形态受到众多因素的影响，如土地所有权类型、重大交通设施的安排、国家或个人的投资决策以及地形因素等。本文所探讨的容纳式城市发展政策主要是指城市增长的界线控制及与之配套的发展战略和基础设施引导政策等。 　　容纳式城市发展政策主要有三种表现形式：绿带(Greenbelt)、城市增长边界(Urban GrowthBoundary，简称UGB)和城市服务边界(Urban Service Boundary，简称USB)，三者之中，绿带和城市增长边界主要通过“推力(push)”将城市增长限制在开放空间、重要农业用地以及生态敏感用地之外；而城市服务边界则通过基础设施建设，采用“拉力(pull)”将城市增长“吸引”到边界之内，并避免使其出现在没有基础设施投入的地区。对于控制的效用大小，Pendall和Bengston等人则认为，绿带、城市增长边界和城市服务边界对于城市发展限制的严格程度是逐次递减的(如表1所示)。 　　具体而言，绿带主要是指城市周边的包含农田、森林和其他绿地的开放空间区域，其目的是对城市的扩张起到永久性的限制作用。城市增长边界通过划定城市区域和农村区域之间的界限，利用区划、开发许可证的控制和其他土地利用调控手段，将合法的城市开发控制在边界之内。城市服务边界则通过拒绝将市政服务(例如供水系统、排水系统、道路、学校、公园)延伸到服务边界之外的地区，将依赖于市政服务设施的开发控制在边界之内，其相对城市增长边界来说操作更为灵活。三者都试图将未来城市成长形态限制在一定的城市边界内，从而促进填充式开发(InfilDevelopment)，更加节约集约利用土地资源。三者的运行方式虽有所不同，却有以下四个方面的共同点：(1)保护农地；(2)促进基础设施的有效利用，减少公共投资费用；(3)促进中心城区的再开发；(4)形成高密度的土