农村公共服务均等化体制障碍和机制探索.docVIP

农村公共服务均等化体制障碍和机制探索 　　[摘要]从体制供给来看，我国目前实行的是以县乡投入为主的农村公共服务体制，县乡基层政府承担着农村基本公共服务支出的主要责任。文章试从体制内调控资源的空间能力、事权与财权配置状况、政府间转移支付的功效、基层政府内在的投资动力等角度对现行低重心农村公共服务投入体制均等化的功效进行评估，并试图寻找进一步改革的路径。 　　[关键词]农村公共服务；均等化；体制障碍；机制探索 　　[中图分类号]F323.89　[文献标识码]A　[文章编号]1 002-736X(2009)05-0091-04 　　 　　一、引言 　　 　　实现农村公共服务发展的均等化，是促进社会公平正义、共享发展成果的重要内容和基本途径，也是构建社会主义和谐社会的内在要求。农村公共服务是指为满足农业生产、农民生活所需的具有一定非排他性和非竞争性，兼具物质和非物质形态为表现形式的一项公共产品。均等化是对公共服务的公共性程度提m的要求，公共服务要能公平地满足社会公共需要，使所有社会成员都能享有基本均等的公共服务。其内涵有多种理解，可以指不同地区公众享受公共服务机会的均等，也可以指通过财政手段缩小区域间财政供给能力的差异以实现公共服务供给结果的均等，还可以指不同地区公众承担公共服务的负担水平是均等的。此外，均等化的内涵还具有动态性，因社会经济发展程度的差异而导致政府公共服务供给能力的差异，在不同的社会发展阶段，均等化的内涵和标准也不同。总体上看，随着社会发展程度的提高，均等化的标准是一个递增的过程。我们所理解的均等化是指通过公共服务供给体制的重构让不同地区的公众得以享受到基准质量水平的公共服务而不受地区经济发展程度差异的影响，在财政上表现为各地区都具有均等的提供基准公共服务水平的财政能力。成熟的公共服务均等化状态，表现为不同区域、城乡、居民个人之间享受的基本公共服务水平的一致(张玉玲，2006)。公共服务均等化的实现离不开有效的公共服务体制，既定的供给体制决定了公共服务在不同区域和社会阶层问的分配方式，直接影响分配结果的公平正义。从供给体制来看，我国目前实行的是以县乡基层政府为供给主体的低重心投入体制。笔者试从县域政府体制内资源调控能力、事权与财权配置状况、政府间转移支付功效以及基层政府内在投资动力四个维度对其实现公共服务均等化的功效进行评估并探究改革的方向。不足 　　 　　二、县域体制内调控资源空间能力 　　 　　我国目前拥有世界上层级最多的政府体系，包括中央、省(自治区、直辖市)、地区(地级市、自治州)、县(县级市)和乡(镇)共5级。我国宪法原则上对中央与地方政府职责范围做出了规定但过于笼统，政府间事权尚缺乏明确而制度化的划分。政府间事权划分并没有明显的区别，除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的翻版，从而呈现出“上下对口、职责同构”的特征(魏星河、刘堂山，2004)。 　　目前，我国农村公共服务的主要支出责任是由县乡基层财政来承担的，像义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等支出大都由基层财政负担。据调查，我国预算内公共卫生支出，中央政府仅占卫生预算支出的2％，其他均为地方政府支出。在地方政府，县、乡共支出了预算的55％-60％。义务教育经费78％由乡镇负担，9％左右由县财政负担，省级负担11％，中央财政负担不足2％(安体富、任强，2007)。 　　从本质上看这种低重心的投人体制仍然没有摆脱城乡公共服务供给二元分治的旧思维，是城乡二元分治思维在公共服务领域的一种继承和延续。我国城乡二元公共服务体制初步形成于20世纪50年代中期，以城乡二元户籍制度为核心，包括二元的就业制度、社会保障制度、教育制度、赋税制度等在内的一系列社会制度体系。这些制度共同体从政治、经济、文化等各方面把全国人为地分割为城市和农村两个阶层，工农、城乡之间实行区别对待，进而形成森严的城乡壁垒。由于城乡二元户籍制度的存在，我国开始推行“城市公益事业政府办，农村公益事业农民办”的双重标准。城市人可以享受到住房和失业补贴、医疗卫生、文化教育等一系列由政府提供的公共服务，而农村则推行以政府救济为辅、群众互助为主的供给体制。在农村税费改革前，主要的支出责任实际上还是由农民自身承担了，且享受到的服务水平远低于城市。 　　从调控资源空间能力来看，县级行政区域仍然属于农村。县域统筹体制仍然只是在农村内部调整公共服务资金的汲取和再分配，并不能从根本上改善农村公共服务经费短缺的难题。县乡统筹机制可能有效缓解一个县域之内公共服务供给“贫富不均”的状况，但对改变一个市或地区内部，一个省区内部以及全国范围内发展非均等化的局面却难以奏效。实际上，在一个省辖区域范围内，乡镇之间经济发展程度的差异一般会较明显，但在一个县辖