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我国高等教育财政投入二元模式和政府责任承担 　　摘　要：本文分析了我国现行高等教育财政投入政策二元模式特征及其导致的问题，指出政府财政投入总量不足和结构失衡是二元模式的深层次原因。借鉴其他国家的实践经验，从政府合理承担高等教育责任的角度，提出进一步完善高等教育财政投入政策的对策思路。 　　关键词：二元模式；政府责任；财政投入；中央与地方政府 　　中图分类号：G467.2　　文献标识码：A　　文章编号：１００３－１５０２（２０12）０5－０118－０6 　　一、 我国现行高等教育财政投入政策的二元模式 　　高等教育财政投入模式通常是指财政投入在高等教育经费总额中的比例、投入方式和运行机制。所谓高等教育财政投入的“二元模式”是指，我国公立和民办高等教育的财政投入模式各有特点，财政投入政策的内容各不相同。此外，就公立高等教育而言，由于实行“财政分级负担”政策，在中央和地方高等学校之间也存在财政投入政策的二元模式特征。 　　（一） 我国公立和民办高等教育财政投入政策的二元模式 　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）提出，我国高等教育实行“以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等筹措经费的机制”。显然，公立高等教育的举办者是各级政府，民办高等教育的举办者是投资人。因此，公立高等学校是政府投入为主，民办高等学校是投资人的投入为主。我国高等学校的经费来源因承担主导责任的主体不同，形成了鲜明的二元模式特征。 　　第一，财政直接投入的二元特征。其一，政府给予公立高等学校直接投入，而且财政经费占比较高，而政府给予民办高等学校直接投入非常少。国家教育发展研究中心与教育部发展规划司于2000年对我国143所民办高等教育机构进行的问卷调查表明，样本民办高等教育机构办学经费来源中，学费和杂费占到90%左右，包括财政资助在内的其他经费总计不到10%。[1]其二，主要是地方政府给予民办高等学校一些财政投入，中央政府几乎没有资助。其三，地方政府财政优先投入公立高等学校，而民办高校在获得政府财政投入上处于劣势。 　　第二，财政间接投入（税收优惠政策）上的二元特征。根据有关政策，我国的高等学校可以享受营业税、企业所得税、城镇土地使用税和房产税等税收优惠。然而，民办高等学校享受的税收优惠条件与公立高等学校差异较大。一方面，各项税收政策不统一，民办高等学校的纳税负担相对较重。其一，民办高等学校的营业税应税基数大于公立高等学校。其二，民办高等学校的企业所得税征收范围大于公立高等学校。其三，各地对高等学校的土地所得税和房产税征免的规定不一致，公立高等学校通常被纳入免税范围，而有些地方没有给予民办高等学校这方面的免税政策。另一方面，民办高等学校在税收优惠政策上的可获得性较差。以土地使用税为例，能够享受到大量征用土地和享受政府的零地价划拨的公立高校数量远远超过民办学校。 　　财政投入政策上的二元结构导致了高等教育经费来源结构的二元特征。即公立高等学校是以财政拨款和学费为主的二元经费来源格局，民办高等学校是以学费为主的一元模式。[2]具体来说，其一，财政投入在公立高等学校的经费来源中所占比重较大，但学费来源所占比例也偏高；其他经费来源所占比例很低。由此形成财政投入与学费为主的二元结构。其二，学费收入是民办高等学校的主要经费来源，其他经费来源微乎其微，经费结构呈现单一模式。 　　（二）公立高等学校财政投入政策的二元模式 　　我国公立高等学校的财政投入模式是财政“分税制”在高等教育财政政策中的延伸。“分税制”的基本原则是按照行政隶属关系划分中央和地方的财政责任。由于我国的高等学校分为教育部所属、中央部委所属和地方所属等三类隶属关系，因而财政投入模式也是按照行政隶属关系来规划的，其他投入方式也以此为前提，并带有鲜明的二元特征。 　　第一，财政分级负担方式所导致的二元特征。即教育部所属和中央各部委所属普通高等学校经费来源由中央财政负担；地方普通高等学校的经费主要由地方财政拨付。第二，财政经费投入方式的二元特征。按照用途，财政投入分为日常运行经费投入、科研经费投入、重点建设项目经费和其他经费拨款等四种类型。日常运行经费按照培养成本来计算，也称为“生均预算内经费”，属于常规拨款，可获得性较强。科研经费和建设项目经费大体是采取竞争性拨款方式，不同类型、不同层次高等学校得到的建设项目经费的差别较大。第三，重点投入政策所导致的二元特征。“211、985工程”是我国的重点投入政策的典型代表，根据有关规定“211、985工程大学”的资金来源由中央财政专项资金、地方财政专项资金、部门配套资金以及其他自筹资金构成，各个资金来源主体分工合作。其中，中央专项资金主要用于补助国家重点学科和高等教育公共服务体系的建设以及补助