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反腐机构绩效制约因素和互动模式一种解释性分析框架 　　[摘要]世界上的反腐机构很多，但卓有成效的机构很少。本文对这一现象形成的根本原因进行了理论上的分析和阐释，并对反腐机构绩效制约因素与互动模式进行了具体分析。对于那些亟待加强廉政建设的国家和地区，绩效模式分析为其破解反腐机构存在的问题与产生的原因提供了理论分析框架，也为反腐机构的改革与发展提供了行动思路和政策参照。 　　[关键词]反腐机构；绩效；制约因素；互动模式 　　[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）11-0030-06 　　腐败的清除必须依靠坚强有力、高效权威的反腐机构。根据域外的基本经验，反腐机构高效运行的制约因素主要包括组织架构的独立性、符合需要的特殊权力、充分的资源供给、惩防结合的运作模式、高层与民众意志等五个方面。这五个因素相互作用，形成反腐机构的四种主要的运行模式。 　　一、问题的提出：反腐机构的绩效差异为何如此之大 　　“一个人或一个阶级的人，一发现他们手中有权力，这个人的个人利益或这个阶级的独有的利益就在他们的心目中具有更大的重要性。”“这就是建立在普遍经验之上的、人们被权力所败坏的普遍规律。[1]”正因为如此，将公共权力用于个人利益、团体利益的腐败成为政治生活中的挥之不去的阴影。不管是发达国家还是发展中国家，不管是过去还是现在，腐败都在某种程度上存在，只不过在不同的国家、不同的历史时期，腐败的程度有所不同而已。“无处不在的腐败产生了严重的政治、社会和经济影响。[2]”为了预防和清除腐败，各国采取了许多措施，其中之一是建立专门的反腐机构（Anti Corruption Agency， ACA）。然而，人们发现，经过一段时期的运转，有些反腐机构成效显著，在反腐倡廉中发挥着日益重要的作用；而另一些反腐机构绩效平平，甚至成为可有可无的摆设。为何具有这么强烈的反差呢？究竟是哪些因素制约了反腐机构的绩效呢？ 　　即使梳理出了反腐机构的绩效制约因素，仍然无法完整地、准确地描述和解释各种反腐机构绩效的差异性。因为，多种制约因素是相互作用、相互影响、相互渗透的，只有对它们之间的具体作用方式和互动模式进行分析，才能对反腐机构的绩效差异程度及其内在原因提供比较科学、合理的解释。正因为如此，本文对世界上影响比较大、成效比较显著的反腐机构进行分析，剖析影响这些机构运行绩效的具体因素，并对其加以概括和提炼。在此基础上，分析反腐机构绩效制约因素的互动模式，从而建立反腐机构绩效差异的分析框架。这一分析框架不仅是对过去反腐机构实践经验的归纳和总结，而且有利于反观现实生活中正在运行的多种反腐机构，透视其优势与不足，明确其改革思路与发展方向。因此，在权利意识和公正意识逐渐觉醒的广大公民反腐呼声日益高涨、危机感和紧迫感逐渐增强的执政阶级廉政建设任重道远的时代背景下，本文的研究具有重要的理论和现实意义。 　　二、反腐机构绩效制约因素：基于域外经验的阐释 　　为了有效制约权力，许多国家和地区建立了形形色色、林林总总的反腐机构。纵观域外（所谓域外，即我国大陆法域以外，包括香港、澳门、台湾这些地区性法域[3]）那些成效较为显著的反腐机构，以下几方面成为它们的共同特征： 　　1.独立的组织架构：组织运行的体制环境 　　反腐是对既得利益阶层潜在或现实利益的剥夺过程，注定要遭到既得利益阶层的强烈反对。既得利益阶层通过各种措施，或明或暗地与反腐机构展开针锋相对的斗争。因此，在缺乏独立性的情况下，反腐机构始终难以施展抱负，甚至会沦为权力斗争的牺牲品。此外，在复杂的权力斗争环境中，反腐机构顺利开展工作的前提是它本身必须具有公正性和公信力，不受党派、意识形态等因素的影响，不偏不倚地执行国家的法律。经验表明，独立性是反腐机构公正性和公信力的保障。[4]反腐机构的独立性主要体现在地位独立、经费独立和人事独立三个方面。 　　反腐机构不应从属于任何政府机构，也不能与一般的政府机构平起平坐。保持超然和独立的地位，直接对最高权力机构负责，是反腐机构成功的关键。香港廉政公署最初直接对港督负责，不受任何机构、任何其他人的指挥与管辖。廉政公署的编制保持独立性，从廉政专员到各级职员都不属于公务员系统，不受有关公务员条例的约束，不受政府铨叙科及公务员叙用委员会管辖。[5]香港回归中华人民共和国以后，廉政公署仍然是一个直接对香港行政长官负责的独立机构。新加坡腐败行为调查局不受任何政府部门的干扰，不接受任何与法律规范和自身工作准则相违背的指令，甚至可以独立地对总理展开调查。[6] 　　香港廉政公署的经费由香港政府从一般收入中支付，单列预算开支。在每个财政年度内，廉政专员按时作出廉政公署下一年的支出预算计划，由贪污问题咨询委员会和布政司审阅，然后将通过的预算草案呈交总