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我国环境治道变革现状和展望研究 　　[摘要]我国正处于由计划经济向市场经济转交的重要时期，“治道变革”正是在这种背景下提出的。具体到环境保护领域，需要打破政府一手包办环境事务的局面，促使企业、社会力量进入环境保护领域。要实现这个目标必须重新考虑现有的环境政策框架，改革环境政策结构。 　　[关键词]转型经济；环境治道变革；中国 　　[中图分类号]X3 　　[文献标识码]A 　　[文章编号]1002-7408[2008]11-0024-03 　　 　　一、研究背景 　　 　　我国正处在由计划经济向市场经济转变的重要时期，人们习惯于把那些正在进行经济体制改革，而改革的目标又是变集权的计划经济体制为市场经济的国家称为转型经济或者为转型经济国家。转型经济是历史发展过程中的一种特殊的质变过程，是社会结构调整根本的剧烈变化，这种转变的实质是由集中到分散、由政府管制到市场调节、实现给个人和企业以更大的经济和社会自由的历史过程。转型经济是一个体制转轨过程或者更确切地说是一种制度创新过程，由于整个经济秩序被重新安排，规则被重新建立，这个时期需要变更、打破和建立一系列制度安排，制度创新具有较强的整体性和配套性要求。本文讨论的治道变革就是在这种背景下提出的。 　　为什么笔者在文中描述政府维持良好的社会秩序以实现预定的社会目标的过程时，用了“治理”这个词，而不是传统的政府“行政”或“管理”?所谓治理，是指公共或私人的机构或个人在管理其共同事务时采取的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以协调并采取联合行动的过程。其特征是：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制而是协调；治理既涉及公共部门，又包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。 　　环境保护是政府职能中极其重要的一部分，上述的“治道变革”在环境保护领域该得到如何的反映，这是本文着重讨论的内容。“环境治道”按照字面意思理解，可以解释为“解决环境问题的机制”，它应该回答相互联系的两个问题：一是环境保护的主体有哪些，他们各自应该发挥什么样的作用，之间的相互关系应该怎样?二是环境保护应该采取什么手段，环境保护手段的合理结构是什么? 　　 　　二、中国环境治道现状评述 　　 　　在现代社会中，环境治道的形态与很多因素有关，当其中某些因素特别是某些重要因素发生变化时，环境治道将随之而改变，由一种形态转变到另一种形态。目前中国环境治道是一个怎样的形态呢?笔者将从两个方面进行评述。 　　 　　(一)环境管理政策的选择 　　环境政策是国家在保护环境方面采取的一切对策和行动，具体形式有法律法规、行政指令、宣传号召等方面，从内容上讲，环境政策不仅包括比较正式的、长期实行的各种环境管理制度，还包括阶段性的重要环境保护措施和方案。 　　从我国环境政策发展的历史进程看，有一个明显的特征始终贯穿其中，那就是“环保靠政府”的指导思想，近三次全国环境保护会议确定的一系列环境管理制度可以说是这一思想的具体体现，管制性环境政策构成我国环境政策的主体部分。管制性环境政策的作用对象主要是直接造成环境损害的行为者，包括企业、个人、社会组织等，企业是主要对象。在我国，管制性环境政策大部分通过环境立法的形式获得了正式的法律制度地位，政府通过其掌握的行政管理权力使环境政策变成现实，也有一部分通过政府行政指令的形式产生强制力，比如说区域限期达标或对企业进行“关停并转”的命令。这两种类型的管制性环境政策又被称为“命令一控制”型环境政策，这两者都具有较强的权威性，甚至在一些时候政府的命令作用力度更大。这种类型的环境政策体系与计划经济的发展阶段相适应，政企不分，政府直接参与对企业微观经济行为的管理；同时也是和相对落后的社会经济发展水平相适应，只有在经济规模不大的时代能收到显著的效果，而在经济活动急剧扩大，经济主体呈现多元化、分散化的今天，就不能完全依靠政府的直接管制。 　　认识到这一点，以“九五”为标志，我国开始对环境政策进行一系列的调整和改革，如1996年国务院颁布的《关于环境保护若干问题的决定》，其明确了经济手段在环境政策中的运用，至此排污收费、超标罚款的手段在我国环境保护工作中得到广泛的运用。但是环境经济政策目前在我国只是处于起步阶段，其运用的经济手段对于现阶段的环境管理工作来说严重不足。比如说排污收费制度，由于排污收费远远低于治理污染的费用，使其实际成为一种行政收费，其功能主要体现在筹措资金上，因而变成管制性环境政策的附属政策，没有发挥市场机制激励作用。再如我国到目前为止在环境污染治理方面还没有开设独立的税种，只是采取减免税收的方法鼓励企业治理污染，如在企业所得税法中规定，企业利用三废产品为主要原料进行生产的，可在5年内减免或免征所得税；在投资方向调