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梁子湖流域管理体制研究和创新 　　梁子湖是湖北省第二大湖泊，也是亚洲湿地保护名录中保存最完整的湿地之一。这里不仅自然风光秀丽，而且生物种群繁多，已成为重要的生态廊道，梁子湖素有“化石型湖泊”、“物种基因库”和“鸟类乐园”之称。梁子湖湖面分属于武汉、鄂州两市，全流域跨武汉、鄂州、大冶、咸宁四个行政区，流域内水资源保护与管理工作分属于四个地区的诸多部门。梁子湖既是独特的生态资源，又是当地支柱性的经济资源和重要的社会发展资源，各种利益的冲突十分严重，生态环境受到严重威胁。 　　一、梁子湖现行管理体制以及存在的问题 　　针对梁子湖存在的“四地分管”问题，湖北省人民政府以鄂政函[2007]280号文的形式，批准设立湖北省梁子湖管理局，试图通过赋予其相对集中处罚权的方式行使流域管理职能。同时，也有一些专家认为：要真正实现流域管理，应该将梁子湖流域行政单列，打造“梁子湖生态特区”，并为此发出了强烈的呼吁。但笔者认为，现有的梁子湖管理局和部分专家呼吁的“梁子湖特区”并不是实现梁子湖流域管理的最佳方案，也无法完成流域统一管理的任务，并且还可能会带来严重的不良影响，具体表现在以下几个方面： 　　（1）梁子湖管理局不是真正的流域管理机构，无法全面有效履行职能。 　　按照鄂政函[2007]280号文，梁子湖管理局的管辖范围仅限于梁子湖水域和岸线，而不是整个流域；其职权范围也只有与梁子湖水资源保护相关的一部分相 　　对集中的行政处罚权，不可能从整个流域开发、利用、保护的高度，进行真正的流域综合管理。同时，鄂政函[2007]280号文授予湖北省梁子湖管理局相对集中的行政处罚权宽泛，涉及八大专业领域，需要执行的相关法律、法规多达几百项。且授权范围十分模糊，具体事项没有明确，导致湖北省梁子湖管理局与地方政府的原行政机关之间的权力移交无法实现，不仅导致了大量的职责交叉、多头管理、重复管理，而且在实践中，梁子湖管理局既不是沿湖四市的上级机构，又无法与沿湖四市建立起有效的平等协调机制，梁子湖管理局成了与沿湖四市进行权力博弈的第五个主体，使得权力竞争更加激烈，流域公共利益受到更多威胁。 　　（2）现有的梁子湖管理局存在合法性危机。 　　梁子湖管理局是由湖北省农业厅水产局的下属单位――梁子湖水产经营公司变更而来的，其升格为湖北省梁子湖管理局以后，既没有与农业厅水产局脱钩，其渔业经营功能也未被剥离，形成了集行政处罚权与经营权于一身，既是裁判员又是运动员的格局，其管理难以为梁子湖流域的四个地方政府所接受。从性质上看，梁子湖管理局既非行政机关，又不是省政府的独立部门，实践中其做出的具体行政行为至今没有明确的上级复议机关。国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》明确指出：要“规范集中行使行政处罚权的行政机关的设置，不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构，也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。” 由此可见，梁子湖流域管理局的权力来源缺乏法律依据，行为的合法性也存在疑问。 　　（3）成立“梁子湖生态特区”成本巨大，还可能得不偿失。 　　梁子湖流域的行政区划是一种历史、地理和文化的存在，仅仅以出现了跨界污染来否定行政区划的合理性有失片面。如果成立“梁子湖生态特区”，就需要对现有的行政区划做出重新调整，这种刚性的“行政性”调整机制，必将带来广泛的体制调整和社会秩序的不稳定，成本巨大。除经济投入以外，更重要的还有社会秩序重建、社会结构稳定、人民安居乐业、政府威信建立等等，这些都是必须加以综合考虑的因素，这其中有些因素比生态保护本身更加重要，需要十分慎重。如果仅仅因生态保护的考虑，贸然调整行政区划，可能引发多种问题，不仅达不到保护生态环境的目的，而且造成社会秩序混乱，得不偿失。因此，在通常情况下，调整行政区划是除非万不得已才会采取的措施，其对一个地方经济社会发展的巨大负面影响必须引起高度重视。 　　（4）“梁子湖生态特区”构想存在思维误区，并不能有效解决流域问题。 　　建立“梁子湖生态特区”是计划经济体制下的传统思路，实质是将流域一体化与行政一体化划等号，这种做法无法实现保护梁子湖生态环境的目标。梁子湖流域内以农业为主，主要污染物来源于行政区域内部的农村面源污染和部分工业污染，沿湖四市的利益冲突也主要缘于各自内部的农业生产规模和结构升级、产业结构调整和经济增长压力，成立“梁子湖生态特区”对解决这种区内利益冲突意义不大。其实，一个完整的流域被多个行政区域分割，是极为普遍和正常的现象。行政区域一体化并不是流域一体化的前提，只要在整个流域层面，对水资源的开发