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浅论政府控制和国有企业非效率投资 　　【摘要】在分权体制下，由于地方政府的政绩目标和官员晋升等因素影响，地方政府之间竞争日趋激烈，地方政府治理行为对地方国有企业投资决策产生较大的影响。地方国有企业投资决策除了考虑资产保值增值之外，在特定情况下还要考虑地方政府治理的政治绩效实现，这种考虑很可能会对单纯的企业盈利目标产生负面影响，从而导致地方国有企业存在非效率投资行为。笔者拟就地方政府的外部治理中某些行政手段对地方国有企业非效率投资行为的影响进行探讨，并提出政策建议。 　　【关键词】地方政府控制；地方国有企业；非效率投资 　　一、引言 　　非效率投资是指未来不会产生现金流入，对企业未来价值产生损害的投资行为。地方国有企业在逐步走向市场化时始终面临来自两方面的激励和约束：一方面是在进入市场时受到来自市场的激励和约束，另一方面又要受到来自地方政府行政的激励和约束，这种双重激励和约束往往使得地方国有企业投资决策陷入两难境地，而地方政府行政激励和约束往往会强于市场激励和约束。因而地方国有企业的投资决策可能会取向于地方政府治理目标优先，追求社会效益最大化，而非企业自身经济效益最大化，从经济效益角度来讲，地方国有企业许多投资可能是非效率的。另外，随着行政与财政分权式改革的实施，充分调动了地方政府发展地域经济的积极性，但也加大了地方政府之间的政治绩效竞争和政府官员晋升的压力，促使地方政府最大限度利用其所控制的一切资源，加大投资，以保证当地的GDP和财政收入高速增长。 　　在此种背景下，地方政府会利用其对地方国有企业控制的地位，对国有企业投资行为进行干预，这些干预一方面有利于国有企业的价值增长，但也有一些动机是出于满足税收、财政收入以及GDP增长等政绩目标的政治动机，而这种较多地考虑规模效应，对投资盈利能力考虑则相对较少的激励动机，很容易导致地方国有企业非效率投资行为的发生。地方政府主要通过以下三个途径对地方国有企业投资行为施加影响。 　　二、通过控制权或股东地位施加影响 　　地方政府作为地方国有企业的所有权的代理人，通过所有权和管理权的公司治理机制对国有企业投资行为进行影响。随着国有企业的现代企业制度的建立，国有企业的公司治理机制也逐步完善。作为国有股权的代理人，地方政府有权参与到地方国有企业的管理层，按照公司治理原则积极参与地方国有企业经营、投资活动决策。此时地方政府的角色具有多重性，一方面作为地方国有企业股东，具有经济人的特点，希望国有企业不断追求利润最大化，为股东谋福利；另一方面，作为地方公共管理者及行政责任人，地方政府又希望地方国有企业能够为地方社会公共管理服务，以实现政治绩效考核。 　　因此，在地方国有企业公司治理中，地方政府作为经营管理者拥有管理决策权，而作为外部行政管理者，地方政府有拥有外部监督权，当两者相互发生冲突时，地方政府可能会出于政治考虑，经营管理者让步与行政管理权来影响地方国有企业经营与投资决策。 　　三、通过地方政府政策制定与执行来施加影响 　　地方政府通过制定政策机制和资源配置权利对地方国有企业投资行为施加影响。由于地方政府是区域行政管理者，它既是地方政策制定者，又是中央政策和地方政策的执行者，它可以利用政策来引导资源配置。在“抓大放小”政策的影响下，使许多地方国有企业认识到，可以通过提高企业自身规模做大企业，以获取规模效益，同时还可以留住国有企业身份和地位。在存在外部民营企业和外资企业更强的竞争时，国有企业可以凭借与政府关系获取政策或者政府其他渠道扶持，获取高额垄断利润或政策性补贴，增强与其他企业抗衡能力，并且随着国有企业规模扩大，可以逐步成为地方政府发展经济主要支柱，又可以从地方政府手中获取预算软约束。 　　因此，地方国有企业为了获取更多的资源，与其它企业如民营企业和外资企业乃至在国有企业之间进行争夺资源竞争。地方政府则可以充分利用这种竞争影响国有企业的投资行为，以实现自身治理目标。 　　地方政府利用资源配置影响国有企业行为具体可以表现在行政审批、转让土地、提供基础设施等方面。其中，最重要的表现在帮助企业融资和提供税收政策支持。如在融资扶持上，由于银行系统已脱离地方政府控制，地方政府就出资设立信托公司、投资建设公司，以财政资金吸引银行资金投资给企业；设立担保公司，直接为企业融资担保；直接扶持本地企业上市融资，展开企业上市竞赛；设立开发区，将土地审批或转让给企业，以便于用作银行贷款担保。 　　由于我国税收管理权限集中于中央政府，地方无法直接给当地企业进行税收减免和优惠，所以，地方政府对地方企业税收扶持政策最简单方式就是“先征后返”，近年来，在许多地方还积极发展所谓“总部经济”，一方面出台政策，吸引企业总部搬迁至当地，以扩大本地税源；另一方面又通过财政补贴等方式返还给企业。有些地方甚至违规