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三规合一背景下土地利用总体的规划的思考 　　[提要] 随着土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济和社会发展规划等（以下简称“三规”）“三规合一”呼声的日益高涨，作为三项规划中具有基础性作用的土地利用?体规划，在三项规划协调上占重要地位。本文从三项规划之间的关系出发，探讨三项规划之间的差异和关联，在正确认识三者关系基础上，总结当前三项规划不协调的原因，并对新一轮土地利用总体规划编制提出相关建议。 　　关键词：“三规合一”；土地利用总体规划；城市总体规划；国民经济和社会发展规划 　　中图分类号：F293.2 文献标识码：A 　　收录日期：2017年9月26日 　　一、序言 　　本轮土地利用总体规划已到收尾阶段，为使编制的土地利用总体更加科学，能更好地指导我国各项社会事业持续稳定发展，我们需要认真反思前一轮规划在具体实施过程中的不足，为接下来的规划编制奠定坚实基础。土地利用总体规划经过两轮编制，2006～2020年土地利用总体规划在前一轮规划的基础上有较大改进，但是在具体实施过程中仍然存在不足之处，由于土地利用总体规划与城市规划、社会经济发展规划三者之间的不协调导致土地利用总体规划在实施的过程中受阻，达不到规划预期效果。我国属于社会主义公有制国家，政府通过颁布相关的规划方案来统领整个社会事业的发展，从而保障社会各项事业能够正常运转，在我国这种特殊的国情下，规划对各项事业有决定性的作用。如果规划之间存在分歧，将会导致整个社会各项事业的发展相互之间存在阻碍，不利于协调发展，从而造成资源的浪费、经济发展不可持续等问题。随着“三规合一”呼声的日益高涨，作为“三规”之一的土地利用总体规划，在新一轮土地利用总体规划编制时应响应“三规合一”的背景，在规划方案中注重与其他规划之间的相互协调，进而更好地实现土地利用总体规划的目标。 　　二、“三规”之间的差别和联系 　　“三规”之间存在差异，但是随着经济社会的快速发展，三者之间相互联系逐渐增多。土地资源是城市和社会经济发展的基础，社会各项事业活动都需要土地作为支撑，城市发展需要依靠建设用地的扩张作为保障，社会经济发展中重大项目及基础设施建设均需要落地才能实施。因此，土地在城市和社会经济发展过程中起着基础性的作用，没有土地的保障，城市和社会经济发展便成为空谈。土地资源的有限性，加上土地资源肩负的多功能性，土地除了承载功能外，还拥有养育功能，在保障城市发展和经济发展的同时，土地还需要满足人的基本生存需要，如果放任城市发展和经济发展占用土地，那么土地的养育功能将丧失，从而威胁到人的生存。城市和经济的发展会占用一定的土地，改变土地利用现状，调整土地的空间布局状况。城市和经济发展对土地合理地利用，能够使土地资源发挥自身的功能，更好地服务于城市和社会经济的发展；但是，不合理地利用土地，会对土地资源的数量和质量造成损害，以至于土地资源供需日趋紧张，从长远看也威胁到城市和社会经济的发展。土地利用总体规划在三项规划之中处于基础性地位，城市规划和经济发展规划在遵从自身发展规律的同时，更要遵从土地利用总体规划的相关用地要求。 　　从三项规划的关系可以看出，土地利用总体规划在服务于城市规划和社会经济发展规划的同时也制约了城市和社会经济发展中建设用地的无序扩张。因此，一方面由于土地利用总体规划在三项规划之中处于基础性地位，城市规划和经济发展规划在遵从自身发展规律的同时，更要遵从土地利用规划的安排；另一方面土地利用规划也应该努力完善自身的科学合理性，为实现“三规”协调统一提供正确的指导，在规划保护土地资源数量质量不被破坏的基础上，推进社会各项事业的发展。 　　三、“三规”之间不协调的原因 　　总体来说，当前“三规”之间处于不协调状况，这种不协调状况的原因主要来自两个方面：一是三项规划之间本身存在差异；二是受外在的管理体制的不合理、土地利用总体规划先进性不足等外在因素的影响，内外的差异使得“三规”之间的差异大，协调难以进行。 　　（一）规划本身存在差异。土地利用总体规划在本质上与城市规划和社会经济发展规划存在较大差异，主要体现在规划的期限、规划的刚性、规划的利益诉求以及规划的任务。具体的差异体现如表1所示。可以看出，“三规”之间本质上存在着矛盾，这些内在的矛盾只可以缓和但不可以消除。由于变化速度的不一致，导致规划期限产生了差异；在规划的刚性上，土地利用总体规划有严格的指标限制，上级对下级进行严格的指标管控，但是城市规划和社会经济发展规划变动性大，规划的预测性强而管控较小；在目的上，三项规划利益追求的不一致，导致规划目的不一致，城市规划和社会经济发展规划重在发展，土地利用总体规划重在保障粮食生产安全。“三规”之间矛盾的核心在建设用地规模的控制上，城市规划和国民社会经济发展规划在一定程度上促进建设用地规模的