农民地权制度的反思与构建.docx

·专 论· 政治与法律 2009 年第 5 期 农民地权制度的反思与构建 * 张忠野 （华东政法大学经济法学院，上海 200042） 摘要：新中国成立后农民对土地享有的权利经历了从所有权到社员权再到使用权的演变。 当下农民地权应当进一步加强，应当围绕家庭经营的土地利用方式，以“利用决定所有”为指导 构建使用权为核心的有中国特色的农民地权制度。新的地权制度应当强化利用，取消所有权代 表行使制度，赋予农民个人 70 年土地使用权和成员权；弱化、排除乡（镇）、村委会对农村土地的 实际控制权，逐步实现农民集体所有权和最终归属化的义务。 关键词：土地使用权；土地所有 中图分类号：DF452 文献标识码：A 文章编号：1005- 9512（2009）05- 0085- 06 一、农民地权制度的历史演进 新中国成立的 60 年里，农民个人对农村土地享有的权利经历了从所有权到社员权再到使用 权的演变。建国后不久，通过土改运动实现了农民对土地的所有权，并规定于 1950 年《土地改革 法》和 1954 年《宪法》之中。1 通过 1953 年开始的农业合作化运动以及 1958 年开始的人民公社运 动，又完成了土地农民所有到土地合作社集体所有与人民公社、生产大队、生产队三级所有的转 变。2 法律确定，在集体经济组织所有前提下，赋予个体农民社员权。31978 年改革开放以后，农民地 权制度是在坚持农民集体所有前提下，通过全面推广家庭承包经营制，4 形成以承包经营权为核心 的农民个人地权制度。5 纵观 1949 年至 1978 年间的关于农村土地的主要立法，包括 1950 年《土 地改革法》、1954 年《宪法》、1956 年《高级农业生产合作社示范章程》、1962 年《农村人民公社工作 条例（修正草案）》、1975 年《宪法》以及 1978 年《宪法》，都规定农村土地归农民所有或者归合作社、 人民公社、生产大队、生产队、生产小组等集体经济“组织”所有，立法从未出现过土地归“集体”所 有。1978 年以后关于农村土地的主要立法，包括 1982 年《宪法》（于 1988 年、1993 年、1999 年和 2004 年依次通过四个修正案）、1986 年《民法通则》、1986 年《土地管理法》（1988 年、1998 年、2004 年进行三次修改）、2002 年《农村土地承包法》和 2007 年《物权法》6 则将农村土地归为农民“集体” 所有，用农民“集体”所有取代了集体经济“组织”所有。立法上的这一重大变化一方面由于合作社、 人民公社等集体经济组织已经消失，继续规定土地“组织”所有显然不合适；另一方面由于受到长 期流行的关于集体经济与集体所有的片面认识的影响，认为集体经济必须坚持集体所有，担心农 村集体经济建设因失去组织依托而被架空，于是就将农村土地归所谓的“组织”———农民“集体”所 有。立法上的这一变化导致土地所有权主体开始变得抽象模糊，理论界尤其是法学界开始了旷日 持久的土地所有权主体之争。7 争论的焦点并不质疑集体是所有权主体，分歧在于农民集体到底指 什么。这种讨论忽视了土地集体所有的历史由来，混淆了集体经济与集体所有的本质。 作者简介：张忠野，华东政法大学经济法学院副教授，法学博士。 * 本文系上海市重点学科经济法学第三期（S30902）建设成果之一。 二、农民地权制度的理论反思 农民地权制度构建的基础和根本目的在于准确判断现实土地利用经济关系，并在法律上作 出科学合理的权利界定。“财产权的法律保护就在于产生有效益地利用各种资源的激励。”8 （一）现行农民地权立法的基本思路不符合农村土地利用现实经济关系 从现行法律规范本身的角度看，农村土地归农民集体所有的法律规定缺乏正当性与科学性， 以农民集体所有为前提的农民个人地权则缺乏有效性和独立性。首先，农民集体所有面临一系列 技术问题：2007 年《物权法》第 59 条规定农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所 有。该法第 60 条规定了所有权的代表行使制度“：（1）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织 或者村民委员会代表集体行使所有权；（2）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集 体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（3）属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）集体经 济组织代表集体行使所有权。”由集体经济组织代表行使所有权首先缺乏技术上的可行性。村集体 经济组织、村内集体经济组织、乡（镇）集体经济组织以及村民小组到底为何？实际上，乡（镇）、村以 及村内集体经济组织在很多地方并不存在，一些地方虽然有新型的乡（镇）、村集体经济组织，但由 于种种原因无权代表乡（镇）、村全体农民，基本上仍然由乡（镇）政府代表集体行使所有权。而乡 （镇）政府是代表国家的基层政府，依此推理，会得出国家代