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两型社会背景下地方政府组织规模优化的研究 　　摘要：从建设“两型社会”的背景来考察，“长株潭”政府组织规模还没有达到与区域经济社会发展相匹配的理想程度。传统的区划经济观念、过高的公务员福利、尚未转变到位的政府职能、稍显滞后的区域合作、非合理性的权力增长以及强大的湖湘文化等都是影响“长株潭”地方政府规模的重要因素。要构建适度的政府组织规模，地方政府要坚持以发展区域经济为着力点，通过强化服务理念，合理定位政府角色，科学调整人员结构，严格规范公共权力，并通过构建电子政府、复合行政、生态政府等方式，不断探索政府组织规模优化的新路子。 　　关键词：两型社会；地方政府；组织规模；长株潭 　　中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：1004-1494（2011）03-0090-05 　　 　　鉴于政府组织规模对经济社会发展的重要影响，优化政府组织规模成为当前公共管理研究的重要课题。政府组织规模的大小关系到行政系统的正常运转，直接影响着行政成本和行政效能的高低。2007年12月，国家批准“长株潭”城市群（长沙市、株洲市、湘潭市）为全国资源节约型和环境友好型社会（简称“两型社会”）建设综合配套改革试验区。这无疑为三地城市的建设和发展创造了新的历史机遇。依据“两型社会”建设的要求，为实现资源节约和环境友好的目标，必须建设绿色政治，即要求政府降低行政成本，提高行政绩效，保证行政成本支出合理、高效，实现政府与社会的良性互动。建设“两型社会”为政府组织规模优化提供了良好的机遇与条件。从建设“两型社会”的视角来探求建构适度的地方政府规模，为优化地方政府组织规模开辟了新路径。 　　 　　一、“长株潭”地方政府组织规模的现状 　　 　　政府组织规模一般指在一定政治、经济、文化等环境下，以职能和权力配置为基础，按一定组织原则所组成的政府各个具体组成部分的总和。广义的政府组织规模指一切国家机关的构成规模。本文仅探讨国家行政机关的构成规模。目前衡量政府规模的大小主要依据国际上公认的三个衡量指标：一是人口指标，即政府雇员占社会总人口的比重；二是财政预算指标，即政府财政开支占国民生产总值的比重；三是政府就业指标，即政府就业人数占社会就业总人数的比重[1]。从便于数据统计与比较分析的角度，本文主要从财政支出、政府人员的维度来分析“长株潭”政府组织规模。 　　（一）“长株潭”三市的财政支出规模 　　一般财政预算支出及其与GDP比率是衡量财政支出规模的两个指标，从数额绝对量和相对量反映出财政支出规模的变化。通过上述图表，我们可以看到：从2000年到2008年，“长株潭”三市的政府一般财政支出逐年增加。长沙市由41.4亿元增加到260.6亿元，增长了5.3倍；株洲市由16.7亿元增加到94.2亿元，增长了4.6倍；湘潭市由9.9亿元增加到65.9亿元，增长了5.7倍。三市政府一般财政支出与GDP比率基本上控制在0.08~0.09。长沙市的财政支出与GDP比率较稳定，株洲市和湘潭市在2008年比率都超过0.1。这些变化说明：三市财政支出规模迅速扩大，可用财力占地区GDP比重偏低，湘潭和株洲两市存在明显的供需矛盾。为满足社会公共需求，如果社会公共物品的供给形式单一，公共财政支出中用于公共投资部分比重必然增大，这就造成了一般财政预算支出增加，与GDP比率就会超过0.1，也直接反映了三市财政支出一定程度上存在着越位和缺位的现象。 　　（二）“长株潭”三市政府人员规模 　　从表中数据发现：三市的职工数在2005年之前呈现出递减趋势，而2005年之后呈现出增长趋势。这是由于湖南省近几年来一直进行市县政府机构改革，但受客观社会环境因素影响，又不得不设置一些专职机构与人员来满足社会需要。 　　综合而言，从财政支出与人员规模的角度来审视“长株潭”地方政府组织规模，我们可以发现，在基本适应经济社会发展要求的前提下，“长株潭”地方政府组织规模还存在着相当程度上的非理性膨胀现象。人浮于事、行政成本居高不下、行政效率不高仍然是困扰“长株潭”地方政府的难题。优化政府组织规模也就成为了“长株潭”地方政府在“两型社会”建设中的重要议题。 　　 　　二、“长株潭”地方政府组织规模的影响因素分析 　　 　　政府组织规模既受政治、经济、文化、生态环境等外部因素影响，也受政府自身组织体系的结构、职能、权限、运行制度、人员数量等内部因素的制约。对于“长株潭”“两型社会”建设改革实验区来说，其政府规模的影响因素主要是在改革过程中呈现的政治、经济、文化等因素。 　　（一）经济因素 　　1.“行政区经济”的影响。所谓“行政区经济”是指在计划经济向市场经济转轨过程中出现的，与区域经济一体化相悖的一种特殊的、过渡性质的区域经济，它表现为行政区划对区域经济发展的刚性约束[2]。由