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中国基层政府应急疏散行为的模式基于多的案例比较分析 　　摘要：应急体制下延与基层应急机制创新是提升我国政府应急管理能力的基本路径。本文聚焦我国基层政府应急疏散行为的基本模式及其影响因素，通过多案例比较研究方法具体分析了基层政府应急疏散的不同模式，并从灾害、制度、官僚三重维度考察其影响基层政府应急疏散行为的过程及机理，对基层政府应急疏散行为进行理论建构并提出相关政策优化建议。 　　关键词：基层政府行为；应急管理；应急疏散；行为模式 　　中图分类号：D6308 　　文献标识码：A 　　文章编号2014 　　基金项目：国家社会科学基金重大项目“社会管理创新与社会体制改革研究”（11ZD028）；国家自然科学基金重点支持项目“新时期中国特色应急管理体系的顶层设计和模式重构”；中国博士后科学基金面上资助项目“基于整合模式的灾害公共预警管理研究”（2013M540978） 　　作者简介：陶鹏，清华大学公共管理学院中国应急管理研究基地博士后（北京 100084）；童星，南京大学政府管理学院社会风险与公共危机管理研究中心教授、博士生导师（江苏 南京 210093） 　　一、问题的提出 　　基层政府作为灾害危机事件应对的“第一响应者”，也是国家整体应急管理体制与机制的前端环节。新时期我国应急管理体系的顶层设计需要在体制和机制层面分别破解体制下延与机制深化两重困境，既要解决基层应急管理体制中的架构、资源、权威问题，又要解决基层应急管理机制中的协作、有序、细化问题。如此，基层政府应急能力建设成为国家整体应急管理制度深化改革的“深水区”，而基层政府应急疏散制度正是宏观与微观之体制机制的联结点。应急疏散作为应急管理的核心环节，旨在通过人员与财产转移消减灾害损失风险。从灾害周期过程来看，应急疏散可以分为事前预防型与事后救援型人员与财产的疏散转移，前者注重灾前风险信息研判而展开转移行动，后者注重灾后紧急转移；从应急疏散的强制性角度而言，又可将应急疏散划分为自愿型疏散与强制型疏散。 　　2013年的“青岛黄岛输油管线爆炸事故”以及“辽宁抚顺南口前镇洪灾”等事件，使基层政府应急疏散行为成为舆论焦点，早年唐山大地震中的“青龙县现象”却又成为基层政府防灾减灾的“国际典范”。基层政府不仅是上级政府应急疏散决策的执行主体，也是不确定条件下本地应急疏散的决策主体。换言之，基层政府既要履行既定行政角色，又要实现不确定环境下的组织自适应（Adaptation），这就为基层政府间的应急疏散行为差异性提供可能，更为学术研究提供空间。当前我国应急疏散研究仍以“工程-技术”传统主导，社会科学对政府应急疏散行为研究尚待发展。本文探讨我国基层政府应急疏散制度运作现状与重构，归纳分析基层政府应急疏散基本模式与影响要素及作用机理，以期为我国基层政府应急管理能力提升提供相关参考。 　　二、研究述评 　　（一）应急疏散的社会科学研究：从多重竞争性解释到中层理论建构尝试 　　其一，多重竞争性解释。在群体应急疏散过程分析上，最具典范意义的是将疏散决策过程分为：风险确认―风险评估―风险消减―防护行动选择（P515-523），在不同阶段受到多元复杂要素影响。在应急疏散决策影响因素分析维度上，体现出从灾害事件要素向灾民特征要素并进而向社会背景要素拓展的过程。由灾害类型、规模、频率、空间分布和时间等构成的外部要素，以及由个体灾害经验、知识、社会人口特征等构成的社会要素，共同组成了影响个体应急疏散行为决策的复杂要素网络。在对于社会要素的分析中，社会科学家们则提出和检验了多种要素及要素之间关联的假设，他们的分析结论依然存有分歧。如有学者认为拥有灾害经验会使个体更容易关注灾害预警信息（P92-104），有研究则指出越依赖过去经验则越会无视疏散预警，灾害经验与应急疏散之间没有关联（P237-252）；再如在社会人口特征变量对于有效预测应急疏散行为的影响上也有争议。其二，中层理论建构尝试。由于研究所聚焦的灾害事件差异显著，且描述性研究居多，导致应急疏散行动领域缺乏中层理论建构。随着应急疏散决策要素向社会层面的拓展，作为一种突生规范（Emergent Norm）下的疏散决策行为也受到个体社会资本水平的影响（P295-321），应急疏散与应急制度的整合度、社会结构、社会关系、信任状况、社会心理、资源可得性等成为应急疏散决策的影响要素，由此提出“保护行动决策模型”（Protective Action Decision Model）正是中层理论建构的一种尝试（P616-632）。 　　（二）政府应急疏散行为研究：视域转换与学科整合可能 　　灾害社会科学的应急疏散决策研究聚焦个体、家庭层面居多，对政治―行政系统的疏散决策及其执行缺乏足够