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人大加强人民建议征集工作若干问题的思考 　　人民建议是指公民、法人或者其他组织对国家政治、经济、文化、社会、生态建设提出的意见建议，主要包括对各级国家机关决策、计划、方案和工作的意见建议、对社会生活中的有关情况表达的态度和看法。本文所讲的人民建议是指通过信访渠道受理的一类信访件。 　　开展人民建议征集工作的依据主要是宪法、国务院信访条例、上海市信访条例、2007年中共中央国务院发布的5号文件《关于进一步加强新时期信访工作的意见》、《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》等，这些法律法规及规范性文件都对开展该项工作的目标、功能、定位、职责、方法作了原则的规定。 　　实践中，信访事项依法分为意见建议类和投诉请求类，但是，对意见建议类的信访工作重视程度远低于诉求类信访，这其中固然有改革发展中社会矛盾突出的大环境影响，工作重点需要放在妥善处理信访突出问题和群体性事件，强调“事要解决”。随着国家民主法治建设的进步，党的群众路线教育实践活动的深入，同时，信访工作要实现诉访分离，信访定位要回归到党和政府联系人民群众的桥梁作用，相信人民建议征集工作和相关制度建设将得到重视和发展。为此，本文就加强人民建议征集工作中需要认识的一些问题，以及人大如何推进该项工作进行思考，以求共同探讨。 　　一、法治国家建设需要信访回归原本价值功能 　　加强人民建议征集工作具有很重要的现实意义，对此，认识并非一致。有的同志认为，当前信访矛盾如此复杂，再加强人民建议征集工作，恐添乱，多一事不如少一事。笔者认为，信访需要逐步回归其原本的价值功能，加强人民建议征集工作，就是推动信访结构的转型，推进信访回归原本价值功能，这是法治国家建设的必由之路。 　　信访制度的原本价值功能在于保持各级国家机关密切联系人民群众，接受人民的监督。被学界认为的我国信访制度确立的标志性文件，即1951年政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》明确规定“各级人民政府应该密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务；并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员”。当年毛泽东在《必须重视人民的通信》的批示中指出，“把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法。”1995年和2005年的国务院《信访条例》都明确了立法目的是“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序”。 　　信访工作实践表明，信访功能在扩大。有观点总结了实践中的信访四大功能：民意表达功能（或政治参与功能）、权力监督功能、权利救济功能、社会稳定功能。信访机构的数据统计分类也显示了功能的扩大和偏离。政府将信访分类为揭发检举类、投诉请求类、意见建议类。据悉，上海市政府信访办受理的意见建议类信访件占全部信访件的18%左右，2013年上半年上海市人大常委会信访办受理的意见建议类信访件占全部信访件的8%左右。实践中，各级国家机关都偏重投诉类信访，偏轻意见建议类信访；偏重权利救济，偏轻参政议政；偏重维稳作用，偏轻“联系”作用；偏重个案化解，偏轻政策改善。无论在理念认识、工作机制还是制度建设方面都存在偏轻偏重问题。 　　在我国改革开放社会矛盾相对突出的发展阶段，权利救济与各类纠纷解决机制还不健全的发展阶段，信访在化解矛盾、维护稳定中发挥了重要作用。但是，随着国家法治建设的不断完善，我国三大诉讼程序的建立和完善，权利救济类信访应该回归到司法救济途径和行政救济途径，信访应该回归其原本价值功能。当然，这种回归不是一朝一夕的事情，要有谋划并逐步推进。加强人民建议征集工作就是推进信访回归原本价值功能的重要举措，绝不是多一事不如少一事的事情，从长远看，是信访功能结构转型的大事，因而具有重要意义。 　　二、信访是党和政府联系人民群众的专用渠道 　　有同志提出，人民提意见建议是宪法权利，各种途径可以提，包括在媒体上发表的批评建议类文章，为什么要信访机构来做。信访机构是接受来信来访的，能否开展主动征集的工作。如果信访窗口加强建议类信访，这些群众不都成为信访人了。笔者认为，信访是接受人民意见建议的法定专用渠道，是日常的窗口，信访机构责无旁贷。信访人不是贬义概念，不能戴着有色眼镜去看待他们。信访窗口以接待来信来访为主，并不排斥在成熟的条件下就一些重大的决策事项主动征集人民群众的意见建议。党和政府要运用好信访这个联系人民群众的专用渠道，也要开拓其他联系渠道。 　　党和政府必须密切联系人民群众，是我们国家性质所决定的。各国家机关在工作机制中，采取各种措施加强与人民群众的联系，如党代表联系社区、人大加强开门立法，代表联系选民，代表约见市长、代表参与信访、“一府两院”认真办理代表议案和书面意见，“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”，加强信息公开、开通网上信访等，从而保障人民知情权、参与权、表达权