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农业转移人口市民化的研究 　　摘 要：推进农业转移人口市民化兼具落实新型城镇化发展道路及实现基本公共服务均等化的双重功能，是中国全面深化改革的聚焦点与突破口。而财政问题是落实市民化发展战略的实质和关键问题，考察市民化过程中的财政约束，有利于厘清市民化过程中的关键政策着力点，具有重大理论及现实意义。本文围绕推进市民化进程的财政视角，考察了现阶段政府推进市民化所面临的财政能力与体制的双重约束，研究了财政约束下的市民化实施路径，提出了提升公共服务水平和渐次推进市民化进程的战略布局与思路，并基于破除体制障碍与增强财政能力给出了相关政策建议。 　　关键词：市民化；财政能力；体制约束 　　中图分类号：F291.3 文献标识码：A 　　文章编号：1000-176X（2014）05-0003-07 　　一、引 言 　　近期公布的《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》着力突出了以人为本的指导思想，更将推进农业转移人口市民化及实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖放在了规划的核心位置，明确提出了到2020年实现一亿左右农业转移人口和其他常住人口城镇落户，标志着解决人口市民化问题成为未来城镇化发展的方向。那么按照规划部署，未来一段时期如何切实推进农业转移人口市民化将成为政府工作的核心。本质上看，推进农业转移人口市民化兼具落实新型城镇化发展道路及实现基本公共服务均等化的双重功能，是中国全面深化改革的聚焦点与突破口。而财政问题是落实市民化发展战略的实质与关键问题，从财政视角考察市民化过程中的财政约束，有利于厘清市民化过程中的关键政策着力点，具有重大理论及现实意义。 　　从世界范围来看，任何一个国家的城镇化进程都体现出相似的特征，即农民以低成本进入城市，利用城市的集聚效应，分享城市提供的就业机会，在提高自身收入的同时与城市建设形成良性互动。单从这一轨迹来看，中国也不例外，从20世纪八、九十年代开始，大量的农村剩余劳动力进入城市，这既增加了农民工的收入，也为城市发展提供了充足的人力资本。但与其他国家不同的是，户籍制度的存在又使中国城镇化进程出现了特殊性，使城镇化呈现两阶段的特征：第一阶段是指农村人口在居住区和职业上的转变，即实现非农化；第二阶段则是指已进入城市的农民逐步被城市消化和吸收，在身份上成为真正的城市居民，即实现市民化。 　　本文对农业转移人口市民化的研究焦点主要集中在政治和经济层面，因而所界定的“农业转移人口市民化”，主要是指使已进入城市的农民成为城市户籍人口或与城市户籍人口享有同等待遇，并不包含对农民工获得社会认知和归属感等心理层面的探讨。受户籍制度的阻滞，在实践中，城镇化的上述两个阶段并未保持一定的连续性，反而出现了割裂，这也使得目前进入城市的大量农村转移人口仍然无法真正融入城市。尽管在生活形式上与城市居民无异，甚至在统计上已被计入城镇人口， 　　按照常住人口计算，截至2012年，我国城镇化水平已经达到了52.57%，但若按户籍人口计算，这个数字只有35.29%，两者之间有着17.26%的差距。但这部分农业转移人口在享受公共福利方面却与城市居民存在着巨大差别。可以说，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，均未能在教育、就业、医疗、养老和保障性住房等基本公共服务方面享受与城市居民同等待遇。 　　根据全国人大教科文卫专委会的测算，我国农村和城市福利待遇人均相差33万元，一般大城市福利相差50万以上，中小城市为10万以上。事实上，上述差距不仅使得城镇内部出现了新的二元结构矛盾， 　　城市户籍居民与大量农民工共存于城市中，因收入、地位和待遇不平等而形成新的二元结构，我们称其为城市内部二元结构。更是诱发了失业农民工安置、农村留守儿童和留守老人等诸多社会问题，为经济社会发展埋下隐患。 　　到目前为止，已有学者从农业转移人口与城市居民享有的公共服务差距视角对此进行了研究，并提出了城镇内部的新二元结构可能产生的一系列负面影响。Solinger[1-2]和Roberts[3]把中国目前存在的户籍制度制约与国际上的移民不能获得合法的工作机会和永久的居住许可相比较，揭示了两者之间的相似性，并认为城镇化进程中实施的户籍限入制度使得中国城乡居民福利差距不断扩大、固化，制约了中国的城镇化进程。陆铭与陈钊[4]认为在现行户籍制度下，农民工在城市面临教育、医疗等社会保障方面的歧视性政策，增加了农民工的迁移成本和劳动收入的不确定性，从而抑制了劳动力的流动，加剧了城乡居民收入的不平等程度。陈钊和陆铭[5]与陈斌开等[6]还认为，现有户籍制度使农民工无法享受到城市基本的公共服务，阻碍了农村剩余劳动力向城市的转移。另外，汪小勤和汪红梅[7]的研究发现，由于劳动力流动障碍的存在，农村劳动力被大量闲置和浪费，不利于劳动力配置效率的提高。盛来运等[