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以土地用途转换重塑大城市房地产结构 缓解供求矛盾 [摘要]我国住房供求矛盾尖锐、房价上涨压力大的主要是一线和二线重点城市，而制约这些城市住房问题的关键之一就在于土地供应弹性太小，无法根据人口规模的增加和住房需求的增长、升级而相应增加土地供应。 我国住房供求矛盾尖锐、房价上涨压力大的主要是一线和二线重点城市，而制约这些城市住房问题的关键之一就在于土地供应弹性太小，无法根据人口规模的增加和住房需求的增长、升级而相应增加土地供应。目前，我国大城市的服务业产值总体上已接近或超过了制造业，产业间相对收益的变换之快，是其他任何国家无法比拟的，也是规划所根本无法预料的。因此，工业地产尽量多地向住宅地产和商业地产转换，不失为缓解当下住房供求矛盾和促使楼市泡沫软着陆的一种选择。 新一届政府对于房地产行业和市场的管理思路趋于明晰，即通过厘清政府和市场的关系，缩小政府干预的范围和领域，将政府的作用限制在“补好位”（提供基本住房保障），进而充分激发市场的活力，构建以市场为主体、政府保障基本需求的多层次住房供应体系，努力增加住房供应，缓解长期内存在的住房供求矛盾。在中央政治局就《加快推进住房保障体系和供应体系建设》的第十次集体学习中，习近平总书记指出，要完善住房支持政策，注重发挥政策的扶持、导向、带动作用，调动各方面积极性和主动性，其中特别提出要完善土地政策和财政政策。 财政政策主要指如何支持公共租赁住房建设，而完善土地政策主要指的就是如何增加土地供应。因为，目前住房供求矛盾尖锐、房价上涨压力大的主要是一线和二线重点城市，制约这些城市住房问题解决的关键之一就在于土地供应的弹性太小，无法根据人口规模的增加和住房需求的增长、升级而相应地增加土地供应。 截至目前，全国1.4亿外来人口中80%集中在全国50个大城市中，其中43.2%的外来人口集中在北京、上海、广州、深圳、东莞、苏州和天津等10大城市，未来新型城镇化背景下人口向大城市积聚的趋势还会继续强化。而住房供应方面，据统计，人口在1000万以上的城市，2011年房地产新开工面积仅为1.21亿平方米，仅占当年全国新开工总面积的8.23%。因此，在某种程度上，房价快速上涨是由供给不足造成的，而土地补给匮乏是供给不足的首要原因。以深圳为例，未来十年深圳新增土地供应潜力仅52平方公里，这些土地中还要给轨道交通建设、因人口增长而产生的基础设施建设等留出足够的部分，能用于住房建设的用地少之又少。其他大城市的情况也基本类似。 还有，大城市可新增土地供给的有效性较低，在于这些土地主要位于城市远郊或新区，轨道交通建设和居住公共服务配套建设、培育滞后。于是，如果要提高供应效率，大城市土地供应就只能在存量上打主意。但是，我国土地利用和开发有严格的管制，《土地管理法》规定城乡“二元土地结构”和用途管制；《城乡规划法》规定，城市要进行总体规划和控制性详细规划，依此来规范每个项目的规划设计用途；住建部发布实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》，将城乡用地分为2大类、8中类、17小类，城市建设用地只是其中的一个小类。而城市建设用地又分为8大类、35中类和44小类，住房建设用地只是其中的一个小类而已。 在如此庞杂细致的分类中，自上而下的用途分类和管制很难保证其合理性，即某地块规定为某一用途是否合理。特别是上世纪90年代以来，我国各大城市政府步调一致地规划新兴产业在本地的布局，如上世纪80年代末90年代的家电行业、90年代到本世纪初的汽车行业和出口工业园区、本世纪以来的钢铁建材、新能源等，由于各地一哄而上、重复建设，土地利用的效率非常低。即使规划发布时是合理的，也会因为随后产业升级、人口规模增加、城市进一步扩张而变得不再合理。事实上，在城市化快速推进过程中，土地用途规划不合理的现象非常普遍。因人口集聚，城市的产业结构快速变迁和升级，生产性服务业和生活服务业发展迅速并超过了制造业。另外，外部条件变化，也是导致我国已布局产业相对收益变化的一股新力量。例如近年来国外信息、通信技术的新发展，对于各地上马不久的通信设备、物流业、商业等行业的冲击非常大。目前，我国大城市的服务业产值总体上已接近或超过了制造业，产业间相对收益的比较发生了变化，而这种变换过程之快，是其他任何国家都无法比拟的，也是规划所根本无法预料的。产业间相对收益的此消彼长，也就提出了改变土地用途的要求，如“办改商”、“工改居”、“商改住”等等。 一则奥巴马邻居卖房的例子，或能充分说明改变土地用途的意义。奥巴马当选总统后，还是很喜欢之前居住的地方——芝加哥海德公园社区，他表示退休后将仍回那里居住。奥巴马的邻居比尔想借机把房子卖个高价，但几个月后还是不见有意购买者，原因是附近安全监管太严了，一举一动都受监视，比尔只好以较低的价格将房子卖给丹尼尔。但是，比尔后来再回来时发现，丹尼尔将房子改