当代大学章程实施路径的研究.docVIP

当代大学章程实施路径的研究 　　摘 要：2012年1月1日《高等学校章程制定暂行办法》正式实施。2012年11月《全面推进依法治校示范校实施纲要》要求2015年底实现一校一章程的局面。国家加大推动制定高校章程的力度，全国高校进入声势浩大，规模集中的章程建设时期。2015年底全国普通高校基本按要求完成章程的建设和公布工作。章程公布后新的课题是章程的实施与执行问题。章程的生命力在于执行，公布后的章程如何有效执行是本文探讨的内容。 　　关键词：章程 意义 实施 困境 策略 　　一、制定大学章程的意义及背景回顾 　　2012年1月9日，教育部举办新闻通气会，教育部政策法规司司长孙霄兵在会上表示，2012年要推动所有高校全面启动章程制定或修订工作。《高等学校章程制定暂行办法》同年1月1日实施。《暂行办法》明确规定制定章程需具备的内容，制定章程的程序等，通过新的制度设定，明确章程的制定需通过章程核准委员会的核准。大学章程严格的制定程序也使大学章程成为高校内最高规格的规范性文件。确立了大学章程成为学校各项具体制度的“母法”“上位法”的权威地位。作为“母法”“基本法”的大学章程，在制定之初，就强调了制定大学章程的意义。即以章程明确界定举办者与学校的关系，使学校成为有办学自主权的独立法人；健全以章程为首的现代大学制度，完善大学现代治理结构；促进大学的自治与自我约束。 　　1998年《高等教育法》第二十七条规定：“申请设立高等学校，应当向审批机关提交以下材料：（三）章程”。2015年修订的《高等教育法》继续保留此项规定。众所周知，中国许多高校的设立都是在1998年之前，制定之初并没有制定大学章程，新中国成立之初的高度计划经济体制包办了高等教育的一切。没有大学章程学校也照常运转和发展。而且在长期的办学过程中形成了学校内部一系列规章制度，足以支撑高校的运行发展。而1998年《高等教育法》提出设立高等学校要提交章程，探究其原因主要是新中国建立初期，中国的教育法制建设发展较慢，从50到90年代，虽然法制建设取得一定成果，但仍存在高等教育法制较为分散、位阶较低、没有触及高等教育深层矛盾等问题。80年代改革开放后，政府开始简政放权，推行政市、政企、政事等分开。其中，政府与市场、政府与企业关系的改革较为成功，但是政事分开，政府与高校的关系方面的改革则成效不明显。长期以来的高校计划管理模式，高校没有办学自主权、资源配置不合理，办学跟不上社会发展等问题突出，大学的行政化也广为诟病。为改善高校不适应社会发展的现状，《高等教育法》的立法成为当时的头等大事。1998年《高等教育法》的颁布和实施确立了我国基本高等教育法律制度。要推行政校分开、去行政化，首先高校的法律地位是要成为独立法人，有办学自主权。而章程是大学成为独立法人组织的基础性文件和必备条件。这一制度设想是具备了长远观念和与国际接轨的。后面出台的两个意见更是强调了此做法。1999年教育部关于实施《中华人民共和国高等教育法》若干问题的意见指出：根据《中华人民共和国高等教育法》第27条之规定，今后设立高等学校者，必须向审批机关提交章程。在《高等教育法》施行前设立的高等学校，未制定章程的，其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定逐步进行。2003年《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》也指出，学校要依据法律法规制定和完善学校章程，作为学校办学活动的重要依据。但是1998年《高等教育法》颁行的最初八年时间里，制定大学章程的高校廖廖，如《吉林师范大学章程（试行）》、《佳木斯大学章程》、《扬州大学章程》、《黑龙江大学章程》、《吉林大学章程》等。制定章程的背景是因为更名或多校合并协调新的组织和权力机构。虽有法律的明文规定，但大学真正要制定章程的动力却不足，制定了章程的高校也只是停留在章程宣传和师生知晓的程度，实施效果并不佳。各校相互观望、章程难产是这一阶段的普遍现象。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》进一步指出：“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”，“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度。”2010年教育部在26个部属高校试点章程建设。2011年教育部分别以31号令、32号令颁布《高等学校章程制定暂行办法》和《学校教职工代表大会规定》，加大章程建设力度，将章程建设作为高等教育体制改革和现代大学制度建设的切入点，推动高校依法治校和民主管理。2014年各省以强有力的措施推动高校章程建设工作，基本于2015年底完成章程建设和公布工作。从1998年《高等教育法》规定高校设立需提交章程到2015年全国普通高校基本完成章程制定工作，这一法律规定得到真正落实花了将近17年的时间。高校实现了从无章程到有章程，与国际接轨的过渡。章程是现代大学制度的核心标志，也是实现现代治理的依据。[1