深化深圳公交特许经营机制的改革初探.docVIP

深化深圳公交特许经营机制的改革初探 　　摘要：本文通过深入剖析深圳公交特许改革后行业发展面临的新困境，在借鉴国外城市成功案例基础上，提出深化深圳特许经营机制改革框架设想，并进行政策可行性分析，为深化深圳公交行业特许经营改革提供理论依据。 　　关键词： 成本规制 购买服务补贴模式 　　Abstract: this paper analyzes the shenzhen bus after the reform of the development of the industry faces a new dilemma, in foreign cities based on successful cases, put forward the deepening reform of mechanism of shenzhen franchise framework ideas, and provide policy feasibility analysis, for deepening the reform of public transport industry of shenzhen franchise to provide the theory basis. 　　Keywords: cost regulation buying services subsidies mode 　　 　　 　　中图分类号：F253 文献标识码：A文章编号： 　　 　　1背景 　　2007年3月，深圳市出台《公交行业特许经营改革工作方案》，正式启动了公交行业特许经营改革工作，历时近4年，公交特许经营改革总体目标基本实现，将全市38家公交企业整合为三家公交特许经营企业，并解除了全市142条承包经营公交线路的承包经营关系，实现了三家公交特许经营企业直营，公交发展实现了由过度竞争向适度竞争模式的成功转变。 　　为平稳推进公交特许经营改革，践行城市公交公的益性定位，进一步加大公交财政补贴的投入，深圳出台了成本规制与财政补贴制度，对公交行业实施6%成本利润率的政府财政兜底补贴，确保企业至少达到6%的盈利水平，不足部分由政府财政全额补贴。这是深圳首次制度形式固化了公交财政补贴模式，为深圳公交由完全市场化运营向公益性运营转型提供的保障，具有极大的进步意义。 　　2008年深圳实施成本规制补贴以来，深圳降低了公交票价，平均降幅达25%-30%，公交线路由388条增加至856条，公交车辆由9188辆增加至16606辆，原特区外公交站点覆盖率提升至81%，公交日均客运量388万人次增长至620万人次，公共交通占机动化出行分担率由45%提升至53%，公交服务得到了极大提升。 　　2面临的困境 　　通过四年的实践，深圳公交服务各项指标均得到了迅速提升，但与此同时，深圳公交行业实行的政府补贴驱动型的发展模式制约着深圳公交的发展，主要体现在： 　　1.市场调节之手失灵。深圳公交成本规制补贴模式，淡化了企业的控制成本、增加运营收益义务，致使公交企业缺乏市场盈利预期，导致企业投资动力不足，造成企业内部造血机制失灵；此外，三家公交特许经营企业相对专营一个专营区的格局，致使专营区内市场竞争不充分，公交企业经营效率较低，改善公交服务意愿较差。 　　2.政府背负的财政风险增加。行业补贴意味着政府对企业存在保障义务，而企业不存在改善经营、控制成本的义务。在行业补贴模式下，如果通过市场不能盈利，唯一的盈利模式，就是做好服务，由政府来保障基本盈利水平。这使得企业不需要进行成本控制，同时，一旦确定企业兜底的成本盈利率，则企业投入的成本越高收益越高，形成不利于成本控制的盈利模式，政府将背负严峻的财政风险（据统计，2008至2011年间，深圳政府财政对公交行业的补贴分别约13.33、16.71、18.42、21.37亿元，增长率分别为25.36%、10.23%、16.01%）。 　　3.成本规制补贴周期长，公交企业现金流难以保障。公交企业计入成本的细项及标准的制定涉及多个政府部门（交通部门、财政部门、公交企业、审计部门、成本监审机构等），并每年进行根据社实际情况进行调整，评估过程漫长，往往需要较长的实施周期，而公交行业是需要大量现金流支撑行业，在补贴未实施前，公交企业处于长时间“失血”状态，可能因现金流断裂，而导致公交服务遭受大面积影响。 　　4.财政补贴透明度不高。计入公交成本内容涉及人员四项经费（职工福利费及误餐费、工会经费、职工教育经费、社会保障费）、柴油燃料费、营运车辆修理费、轮胎消耗费、管理费、固定资产折旧及其他直接费用等，各项费用具体细项及标准确定财政部门、交通部门、公交企业各持己见，难以妥协，经常出现由于公交公益性服务成本细项不能计入规制范围，而影