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“民族区域自治”概念的改定与实施 　　　　民族区域自治是我国为解决民族问题，实现民族平等、民族团结、各民族共同繁荣发展而建立的重要政治制度，是“史无前例的创举”。它确立于 1949 年 9 月 29 日通过的《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》——作者注）。 　　1949 年 9 月 7 日，周恩来在向政协代表的报告中，谈到国家制度时说“我们主张民族自治”。22 日，他在《人民政协共同纲领草案的特点》的报告中，却明确提出我国实行“各少数民族的区域自治”。29 日，中国人民政治协商会议一届一次会议全体代表审议通过的《共同纲领》则表述为“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别。这是对 22 日周恩来报告要旨的确认。为什么在短短十余天内，《共同纲领》（草案）会出现从“民族自治”到“民族的区域自治”（简称“民族区域自治”——作者注）这种称谓的变化呢？换言之，“民族区域自治”的提法从何而来？这个问题值得深究。学界研究民族区域自治的论着虽很多，但在追溯该制度提法的由来时，却解释不明，特别是没有道出“民族区域自治”提法的时间“点”。 　　2008 年 2 月，中央文献研究室编辑出版的《建国以来周恩来文稿》，使得对这项重要制度的研究有了进一步的文献依据。依据该文稿，比对其他材料，可从认识《共同纲领》修改过程入手，判断出“民族区域自治”提法的时间“点”，并进一步了解其在初期实践中，特别是西藏问题上贯彻运用的基本情况。 　　一、“民族区域自治”概念的改定及其必要性 　　 　　（一）《共同纲领》的起草 　　要说到“民族区域自治”的提出及接受，必须从《共同纲领》的制定谈起。 　　1948 年 4 月，中共中央倡议召开政治协商会议，成立民主联合政府。10 月，有关部门撰写出《中国人民民主革命纲领草稿》第一稿；接着再充实修改，形成第二稿。 　　1949 年 2 月，周恩来修改纲领草案第二稿，将其编入《新的政治协商会议有关文件》，作为提交会议审议的基本文件。6 月 15 日，政协筹备会成立，选出由毛泽东等 21 人组成的常委会，并在常委会领导下组建 6 个小组，其中第三组负责重新起草纲领，周恩来担任组长。 　　6 月 18 日，周恩来召集第三组成员开会，说明过去中共起草的纲领已不适用，必须重写。此次政协不同于过去召开的政协，要加上“新”字，新政协“实际上就是我们人民民主的统一阵线，包括海外华侨和少数民族，是无产阶级领导下的四个阶级的联盟”。值得注意的是，少数民族被列入人民民主统一战线的组成部分，属于无产阶级领导的阶级联盟之一，改变了过去的提法，提升了少数民族的政治地位。这也表明，即将诞生的新中国是统一的、多民族的国家，在草拟纲领中，必须明确少数民族在新政权中的地位，保障其权利。接着，周恩来起草纲领提纲，列出民族部分，“民族平等——政、经、文、语言，实行风俗、习惯，与汉族平等”。这将在纲领的制度设计中得到体现。 　　在周恩来的领导下，第三组人员广泛搜集意见，反复思考，认真选择，撰写出《中国人民政治协商会议共同纲领》草案初稿。此后，又经过政协代表五六百人分组讨论两次，第三组本身讨论三次，筹备会常委会讨论两次，《共同纲领》草案才定稿。因此，《共同纲领》是中国共产党、民主党派、人民团体及各族代表集体智慧的结晶。 　　9 月 21 日，一届政协召开，《共同纲领》（草案）提交代表审议讨论，在29日的表决中，得到一致通过，成为“全国人民的大宪章”，指导新中国的建政等工作。 　　那么，“民族区域自治”作为独具中国特色的政治制度，又是在什么时候被提出并列入《共同纲领》中的呢？ 　　（二）从“民族自治”到“民族的区域自治” 　　1.《共同纲领》（1949年8月22日草案稿）的表述。 　　8 月 22 日，《共同纲领》草案初稿撰成，在“一般纲领”中明确即将建立的政权是“中华人民共和国”，但在涉及少数民族时，对国体建构的表述则是：“我们主张的新民主主义的国家制度，是工人阶级领导的以工农联盟为基础的团结各民主阶级及中国境内各民族的人民民主专政的国家制度，亦即人民民主统一战线的联合政府制度。”这使各民族成为人民民主专政的一部分，是 6 月 18日周恩来讲话及纲领提纲精神的明确体现。然而，该初稿提到实现各民族的自治权时，却说要“根据自愿及民主的原则，组成中华各民族联邦”，有实行联邦制的意味。 　　另外，民族政策被列入“政治法律”部分中，没有单独成章，提出“各少数民族皆有权成立各级政权中的民族自治区，实行民主的民族联盟”。不过，这民族自治区是各级人民政权内的自治区，并未作为地方政权对待；区域内各民族是联盟关系，团结互助。 　　尽管《共同纲领》8 月 22 日草案稿提出了“民族自治区”，但只是建制上的一些构想，缺乏具体内容