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集体建设用地流转问题的研究 　　摘 要： 集体建设用地使用权的流转是土地制度改革的一个重要内容，流转过程中农民权益的保护受到中央越来越多的关注。我国广东、河北、南京等地虽已通过地方规章对此作出探索性创新，但欠缺统一的法律依据和规范的制度支撑，农民在流转过程中的权益仍得不到切实保障。为解决这一问题，应全面解读各地流转管理办法，遵循农民权利赋予、权利行使和权利保障的逻辑顺序，以集体建设用地使用权流转的立法前提、制度规范和后续保障为核心内容，分析集体建设用地使用权流转现存问题并提出完善路径，以保护农民的合法权利。 　　关键词： 集体建设用地使用权；流转；农民权益保护 　　中图分类号：D922.32 文献标识码：A 文章编号：2095-8153（2015）02-0034-06 　　十七届三中全会提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权。”中共十八届三中全会再次提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”方向虽已明确，但推行却非易事，对政策的保守认识或过度解读都将有害于集体建设用地的入市进程。在各地土地确权、流转试验如火如荼地推进之际，应建立集体经营性建设用地入市的法律规则，使得集体土地流转既合现实需要，又顺应政策导向，且具法律理性。 　　一、集体建设用地流转的文义探析 　　（一）建设用地 　　建设用地，指一切用于非农业建设的土地。根据所有者的不同，建设用地有国有建设用地和集体建设用地之分。 　　集体建设用地来源也有两部分：一部分为存量集体建设用地，如现有的乡镇企业建设用地、乡村公共设施建设用地、公益事业建设用地以及农村宅基地。一部分为增量集体建设用地，即空闲地或农用地在新的土地规划下经审批变为集体建设用地。集体建设用地使用权是在农民集体所有的土地上经有批准权的人民政府批准由所有人享有的将其土地用于非农建设的权利，对集体建设用地使用权的规范更多地关系到村民基本生活保障、耕地保护以及生态环境保护。农村土地的用途不像城市土地那样单一地用于建设，除住宅外，大多的农村土地是农业用地。与建设用地相比，农业用地显然收益过低，若对集体建设用地使用权规范不当，在利益动机和价格机制的诱导下，村集体很可能违法流转既有建设用地，或将农用地及未利用地违法转为建设用地。这样不仅会造成集体土地的流失，使得村民逐渐失去土地所提供的基本社会保障，还会威胁国家的粮食安全和生态安全，甚至会严重冲击国有建设用地市场，导致经济发展过快和宏观调控失衡。故不能单纯地要求集体建设用地像国有建设用地那样自由交易。 　　目前我国土地所有权的主体仅限于国家和集体，所有权的流转方式也仅限于国家通过征收拥有原属集体的土地。虽不同农民集体间土地的互换在现实中是存在的，但现行法律并未予以规定且现实中也不常见[1]。鉴于土地所有权的流转现实中并不常见，或者需行政行为干预，非市场行为，故本文集体建设用地流转指的是集体建设用地使用权的流转。 　　（二）集体建设用地使用权流转的分类 　　根据权利流转的转出方是土地所有权人还是使用权人，集体建设用地使用权的流转可分为初次流转以及再次流转。初次流转由村集体作为土地所有人设定并转出建设用地使用权，其形成的是集体建设用地使用权流转的一级市场；再次流转的转出方为建设用地使用权人，形成的是集体建设用地使用权流转的二级市场。由于初次流转和再次流转的参与主体的不同，流转有偿性无偿性也常不同，故其决策主体和收益主体也应有所区别。 　　根据流转方向是向本集体还是向本集体外，集体建设用地使用权的流转可分为就地流转和异地流转。就地流转满足的是本集体对建设用地使用权的需求，而异地流转解决的是因地域发展不均导致的不同区域对建设用地供不应求或供过于求的困境。一般情况而言，对建设用地的需求，城镇比农村旺盛，经济繁荣的农村比偏僻落后的农村旺盛。为在保护耕地数量的前提下满足经济繁盛地区的建设用地需求，同时带动贫困落后地区的经济发展，往往可通过指标购买等途径在保证耕地总量不变的前提下开发集体建设用地。“城市建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩”使得建设需求小的地方可以通过开垦耕地为建设需求大的地方提供新的建设用地指标，从而实现了土地资源的优化配置。 　　根据流转标的是对依使用的事实状态直接确认的集体建设用地还是通过建设用地指标购买、空闲地和农用地的转化等方式获得的新增集体建设用地，集体建设用地使用权流转可分为存量建设用地流转和增量建设用地流转。后者涉及农村土地的集约整合和未利用地、农业用地的用途转化，故对增量集体建设用地使用权流转应给予更多关注。 　　根据流转发生地区的不同，集体建设用地使用权可