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集体建设用地使用权流转中农民权益保护的研究 　　摘 要：集体建设用地使用权流转事关中国发展、农民生存状态好坏。成功的改造实践表明，集体建设用地使用权流转的关键问题不在于使用权本身，而在于以协商民主的方式实现集体建设用地使用权流转过程中的利益均衡。健全公民民主参与权利，完善集体建设用地使用权流转的配套制度，实现激励相容，是完善集体建设用地使用权流转的可行路径。 　　关键词：集体建设用地使用权流转；农民权益；利益公平分配 　　中共十九大报告提出，要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革。在深化农村土地制度改革过程中，如何化解我国当前改革与发展中深层次矛盾与问题，保护农民合法权益，是不可回避的重要问题。中国地方政府的集体建设用地使用权流转实践持续多年，出现暴力拆迁等诸多问题，饱受诟病，学者提出不少立法完善建议。然而，在同样的现行制度约束下，部分地方政府的集?w建设用地使用权流转却非常成功，甚至有不少自主制度创新，较少得到学理层面的系统研究。事实上，中国改革的历程表明，成功的地方实践与制度创新往往是全国层面制度变革的先导。 　　集体建设用地使用权流转是指在不改变集体建设用地所有权的前提下，村集体或村民在符合城市整体规划的情形下对集体建设用地进行自主或合作开发。在这种情形下，城市规划区会出现国有土地与集体建设用地使用权并存的格局。此种格局在现行立法上存在法律困境，但在实践中出现北京何各庄、北京郑各庄[1]、成都蛟龙港等不少成功的地方经验，代表了未来中国集体土地制度变革乃至工业化、城镇化的一种新方向。 　　一、立法沿革 　　早在20世纪80年代改革开放初期，集体土地其实已经入市。比如，全国第一家来料加工企业――太平手袋厂，即建立在当地村民的祠堂上，属于典型的集体建设用地，已经突破当时国有土地、集体土地均不得转让、出租的规定。到20世纪90年代，集体建设用地出租、出让、转让等流转方式在实践中已非常普遍。立法态度的转变出现在1994之后。1994年《城市房地产管理法》第八条规定“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”，这一规定延续到《城市房地产管理法》（2009年修订）第九条“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”此外，前已述及，1998年修订的《土地管理法》第43条和第63条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，集体土地只有先转化为国有土地才能用于建设。上述规定否定了村民在集体土地上自主建设的路径，而且使得地方政府垄断一级土地市场，通过“低征高卖”的方式汲取财政收入的最大化，形成饱受诟病的土地财政问题，诱发地方债、暴力拆迁、官民冲突等经济、社会乃至政治问题。虽然存在上述法律限制，集体土地在实践中出现隐性流转与地方的自主探索。2001年，国土资源部选择广东省顺德区进行集体土地流转的试点。2005年，广东省颁行《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，允许农民集体的建设用地直接进入市场交易，自由出让、出租、转让、转租和抵押，实现与国有土地“同地、同价、同权”。 　　2007年之后，政府开始逐步推行集体土地直接入市制度。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出建立城乡统一的建设用地市场，引导和规范农村集体经营性建设用地入市，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出建立农村集体经营性建设用地入市制度。2015年12月，全国人民代表大会常务委员会授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂停实施《土地管理法》第43条和第63条、《城市房地产管理法》第9条关于集体建设用地使用权不得出让的规定。《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）提出允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开发。 　　二、何各庄经验 　　何各庄村在2006年面临村庄命运的抉择时，没有选择城市化中普遍采取的大规模拆迁重建模式，而是在保持农民集体建设用地所有权不变的基础上，利用本村地理位置、原始风貌等优势，打造以乡村四合院文化为核心的产业体系，既保护了传统历史文化与乡村文明传承