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公共选择视角下我国政府控烟低效剖析 　　前言：《世界卫生组织烟草控制框架公约》于2006年在我国正式生效，而多年来我国履约的力度和效果不佳，与其要求相比存在很大距离。深入研究我国控烟低效的原因对于改善我国控烟的现状有着重大的意义，本文运用公共选择理论对我国政府控烟低效的内在原因进行剖析，探寻失败的病根所在，从而对症下药，优化政府的控烟行为，实现我国控烟运动的又快又好的发展。 　　一、我国控烟的现状 　　杨功焕，胡鞍钢主编的《控烟与中国未来》（2011）通过对我国控烟的情况的考察和回顾，指出我国控烟效果微弱，吸烟率居高不下；烟草流行后果严重，成为中国人群健康的“第一大杀手”；控烟履约绩效得分很低，与《世界卫生组织烟草控制框架公约》（简称《公约》）要求差距巨大。[1]我国各省市近些年来虽然不断地开展控烟活动，制定各类控烟条例，但总的来说，与反控烟的活动比仍显得势单力薄，且远未取得应有的效果。 　　二、我国政府控烟低效的原因 　　公共选择学派用“经济人”视角考察政府及其工作人员，认为政府及其人员同样以实现其利益最大化为行为的准则，政府也是一个有着自我利益的集合体，也同样存在着失灵和无效，即存在政府失灵。从公共选择的视角考察我国的控烟活动，控烟低效有其深刻的原因： 　　1.由于追求自我利益，控烟无法成为政府的主要政策目标。虽然政府以实现公共利益为目标，但是政府也是由单个个体组成的，仍然是受“经济人”行为准则的控制，根据自身的厉害得失而精打细算。控烟是需要政府花钱出力的公共事业，而对控烟的投资既不会给政府和个人自身带来直接的好处，而且在短期内也很难看到明显的政治成效。因而，总体上看来，政府对控烟的积极性并不高，政府主要关注点都放在了能够带来明显政绩的领域。因此，政府对控烟这样一个比较“迟效”的公益事业一直都不积极，因此虽然签署了《公约》，但很大程度上“控烟”成为一种回应性的口号，在具体政策领域没有得到实际的落实。 　　2.我国现有的控烟履约机制和体制很不完善，职责权限不明导致行为上的滞后。控烟是虽然是利国利民的事情，但对由“经济人”组成的政府来说却并不是一个具有直接现实利益的事业，因而，在没有硬性的控烟约束指标的情况下，或者说在无外界压力的情况下，政府不会主动加大对控烟。一方面控烟没有成为政府工作的重心，另一方面控烟履约机制和机构之间的职责权限不清晰，不同层级政府之间权责界定也很模糊。由于专门控烟机构和组织的缺位，多部门合作机制和制度缺乏，不同层级政府间在控烟方面的职能和权限不明确，责任无法落实，因此导致我国控烟的低效。 　　3.控烟监督和约束体制的缺乏，为政府的不作为提供了空间。在公共选择学派看来，当一个人在没有监督和约束的情况下就会进行投机，政府也一样，不受约束和监督的政府通过不作为来追求自身的利益或规避对自己不利的情况。长期以来，我国控烟中的一个重要问题就是缺乏一个有效的监督和约束体制。目前，政府控烟行为是否有力度、效度基本上靠政府自身的评估，虽然政府也设有控烟协调机构，但这种机制是政府的自我安排和自我监督，实际上就成为了政府的自律。由于外部监督的力度和效度较差，因此政府就根据自己对事情的轻重缓急的来配置和使用资源，而不是太多地考量公众的需要，政府难免就成为自身利益或利益集团的维护者。重点和大力发展烟草业的政策和烟草经济带来的巨大利益成了反控烟的主力手，而控烟政策和制度的缺失反映了我国政府控烟的软弱无力。 　　4.烟草企业利益、政府利税需求以及官员个人利益严重影响着控烟行为。利益集团尤其是烟草企业，通过各种途径和方式进行干预，阻碍控烟政策的出台，或者是变法阻碍控烟政策的实施，严重制约着政府控烟行为。政府掌握着丰富资源的支配权，同时政府腐败的机率也大大增加，寻租活动就会潜在出现。[2]政府机构和工作人员追逐烟草利税成为控烟的法规和政策的缺位的一大原因，烟草利益对控烟主体来说就是一个巨大的“租金”，如果大力控制烟草的话，将会失去如此巨大的“租金”。 　　5.政企合一的体制制约着控烟行为。烟草专卖局还具有另一重身份就是烟草总公司，烟草总公司的工作是主管全国烟草业的发展，以企业利益作为目标，不断发展和壮大烟草业。烟草专卖局及其人员的政绩、考核、薪酬、升迁等都和烟草业效益挂钩，一方面要发展壮大烟草业，另一方面又要开展控烟活动，烟草专卖局既是运动员又裁判员，相互冲突的双重身份制约着控烟行为。政企合一的体制和个人的利益取向使得各种控烟措施被弱化，控烟举步维艰。 　　三、我国控烟的未来发展路径 　　控烟需要政府及其人员转变观念，下定决心，带头拒绝烟草。各级政府和公务人员应当严格履约、带头控烟，不抽烟、不敬烟、不收烟、不送烟，让烟草彻底远离政府的一切公务活动，做文明、廉洁、健康、负责任的表率。[3] 　　提升控烟履约机构