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国有资产信托基本法律问题剖析 　　摘要：以信托形式管理国有资产，既可以提高资产的利用效率，又可以确保国有资产的安全性。在我国，只有经营性国有资产适宜以信托的方式管理，对非经营性国有资产应采取相应的行政管理体制。在国有资产信托当事人的具体设置上，应由“国资委”和“国资办”作为各级国有资产信托的委托人和受益人，由专门的信托投资公司作为受托人，并在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会内部设置专门机构行使信托监察人职权。 　　关键词：国有资产信托；信托财产；当事人；信托财产权 　　中图分类号：D922.291　文献标识码：A　文章编号：1003－0751(2007)02－0086－03 　　 　　自信托制度移植至我国之后，许多学者提出了国有资产的信托管理问题，主张由国家作为国有资产的委托人及受益人，由信托机构作为受托人管理国有资产，并将所得的收益交付受益人。国有资产信托模式有诸多优势，如受托人以其自身名义行使国有资产出资人的权利可以减少代理成本，提高国有资产的运营质量；以受托机构为中介管理国有资产，突破了国有产权与市场兼容的障碍，确保了政企分离；由信托监察人监督信托财产的运营过程，可以有效避免国有资产的流失。但在国有资产信托理论走向实践之时，其最基本的法律问题还未解决，其中包括以信托形式管理的国有资产的范围、委托人的具体化、受托人的资格和能力、信托监察人的确定、信托财产权利义务关系的平衡等问题。本文试图以信托法原理为基础，以国有资产管理实践为背景，对上述问题进行分析，并为其提供解决的路径。 　　 　　一、关于国有资产信托财产的范围 　　 　　国有资产分为经营性资产和非经营性资产，非经营性资产又包括自然资源性财产、公益性财产和行政性财产三种。在各类国有资产形式中，经营性国有资产比较适合以信托形式进行管理。首先，经营性国有资产是指国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益，对其的管理以保值增值、获取收益为目的，追求市场效率。以具有专业经营管理能力和风险承担能力的信托机构作为受托人，将经营性国有资产纳入市场化运营，有利于这部分资产保值增值管理目标的实现。其次，经营性国有资产在不同企业的财产构成中所占比例不同，存在的物质形态亦不相同，由单一的管理机构进行统一管理显然是不科学的，也是不合理的。信托机构经过多年的经营运作已经有了管理、投资、分析、选择项目等方面的综合信息和经验，有从事公司治理、资本经营、项目融资、租赁业务等方面的专业技能，进而有为企业提供管理、投资、理财、资信调查等服务的条件。最后，将经营性国有资产以信托的方式管理，有利于实现资本经营与生产经营的分离。在现代企业制度下，资本经营是通过产权交易而获利的经济活动，是与出资者所有权相联系的经营方式；而生产经营是通过提供某种产品或服务来获利的经济活动，是与法人财产权相联系的经营方式。资本经营与生产经营的分离，是在明确了国有资产出资人的情况下，现代企业制度所给定的企业出资者与企业经营者之间关系的具体体现。 　　非经营性国有资产不适宜以信托的方式管理。因为行政性国有资产和公益性国有资产都以公益性为主，对这些资产的管理追求社会效益和政府公共管理职能的实现；而资源性国有资产管理，根据公共利益最大化原则仅限于资源勘探、评价、管理以及对资源开发权、使用权等权利进行规范。可见，对非经营性国有资产不适宜运用以信托机构为中介的市场化管理模式，而应采取相应的行政管理体制。 　　 　　二、关于国有资产信托当事人 　　 　　(一)委托人 　　从法理上讲，国有资产归属于国家，应由国家行使国有资产所有权。但从经济生活的实践来看，国家作为一个抽象的政治实体不可能真正行使所有者权利，于是人民政府就成了国家的代理人，代理国家行使国有资产所有权。根据2003年5月27日国务院颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》(以下简称《条例》)，国务院设立了国有资产监督管理委员会(以下简称“国资委”)，市级以上各级人民政府设立了各级国有资产监督管理办公室(以下简称“国资办”)，由“国资委”和“国资办”分别代表国务院和市级以上各级人民政府履行出资人职责，负责监督管理企业国有资产的运营。笔者认为，既然“国资委”和“国资办”代表政府履行出资人职责、享有所有者权益，那么在国有资产信托关系中，就应由“国资委”和“国资办”作为各级国有资产信托的委托人。 　　“国资委”和“国资办”作为国有资产信托的委托人具有必要性。原因在于：《条例》中规定的“国资委”和“国资办”的职责与我国《公司法》的有关规定不符，需要以信托方式予以协调。《条例》规定“国资委”和“国资办”具有“对所出资企业履行出资人职责，维护所有者权益”的管资产职责；“对被投资企业任免董事、监事、高级管理人员，并决定对他们的考核、薪酬和奖惩”的管人职责和“对被