试论税收立法权的建立策略.docVIP

试论税收立法权的建立策略 　　一、税权和税收立法权的基本概念 　　1.从税收的本质来看。何谓税权？顾名思义是税和权力或权利的结合。一般认为，税收是国家为实现其职能，执行社会公共事务和满足公共需要，凭借政治权力，依照法律规定，取得财政收入的一种特定的分配形式。税收的本质是国家强制取得剩余产品或社会财富而形成的一种特定分配关系，从税收的本质看，税权是参与国民收入的分配权。 　　2.从国家权力角度分析。按照马克思主义观点：权力包括财产权力和政治权力。王利明《物权法论》也认为“国家一身兼有政治权力和财产权力的特点”。国家的权力既包括政治权力也包括国家的财产权力。但国家行使税权参与国民收入，取得财政收入，凭借的是政治权力，而非国家财产权力。只有当财政收入或预算收入再分配时，即预算支出时，才能成为一种国家财产权力。因为这时税收收入已属于国家所有者的财产。因此，理解马克思的“政治权力”，需从税权的权源视角去认识：税收收入是国家凭借“政治权力”取得，在一定意义上是一种“剥夺”，是客观的依法“剥夺”。国家凭借政治权力，依据法律规范强迫纳税义务人将自己的货币或实物的所有权转移给国家，使纳税人丧失其财产所有权，国家取得其财产所有权。所有权在这里依法强行转移，其实质原因就在于政治权力的取得。在此意义上，税权可以称为取得国家所有权之权，税权是权力与利益直接的统一。　 　　3.若干学者观点。目前，由于我国没有税法典，税收基本法也未出台，因此，也不可能对税法概念和税权概念有统一的权威解释。刘剑文、熊伟（2004）认为，国家课税权力来源于人民。横向的课税权包括税收立法权、税收征收权、税收司法权和税收违宪审查权。①许建国（2005）认为，从最宽泛的意义上理解，税权是指税收的管辖权，其内容包括两个方面：一是国家与居民间的税权关系；二是国家机构与国家机构间的关系，即税收的立法、执法、司法权在国家机构间的配置。从财政学研究的角度看，税权应由税收立法管辖权、税收征收管理权和税收收入分享权构成，税收立法权决定税种、税基与税率的制定和调整，主导着税收征收管理权和税收收入分享权的划分（许善达、许建国等2001）。②孙钢（2006）认为，税权一般分为税收立法权、税制调整权、税收征收权和收入归属权。③ 　　4.笔者观点。笔者认为，税权应包括以下几层含义：一是税权属于法律概念，税法是公法，税权属于公权；二是税权是指法律上明确规定的权利或权力；三是税权的实现凭借或依靠国家的政治权力；四是税权是权利与权力的合一或统一。因此，税权的概念可以表述如下：税权是国家为实现其职能，取得财政收入，在税收立法、税款征收、税务管理、税收司法等方面所拥有的权力或权利。 　　税权的内容，从总体上说包括四方面：一是税收立法权。包含中央立法权和地方立法权，税收立法权是国家机关依据法定程序制定、修改、补充、解释和废止税收法律法规的权力，分为中央立法权和地方立法权，税法的解释权、调整权、修改权、废止权、税收的减免权；二是执法税权（也称税收执法权），又包含税款征收权和税务管理权。执法税权，包含税款征收权和税务管理权，执法税权更突出体现权利和权力的一致；三是税收司法权，税权不仅需要国家政治权力的保护，而且更需要直接的司法保护；四是税收收入的归属权，即税收收入征收以后属于哪一级政府的财政收入。 　　二、税收立法权的构成 　　税收立法权是税权的核心。具体包括：制定和颁布税法；经立法机关授权，制定实施细则及对税法进行解释；在税法规定范围内决定开征或停征；确定及调整税目、税率等税制要素；制定税收优惠和税收减免政策等等。税收立法权是国家最为重要的一项课税权力，它直接关系到人民纳税义务的有无和多少。下面我们分类别探讨税收立法权的构成。 　　（一）税收开征权 　　根据《中华人民共和国宪法》第五十八条、第六十三条和第六十七条的规定，全国人大及其常委会行使国家立法权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改应由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改。尽管《中华人民共和国立法法》第八条要求财政税收方面的基本制度只能制定法律，但根据该法第九条的规定，对财政税收事务尚未制定法律的，全国人大及其常委会可以授权国务院对其中的部分事项制定行政法规。④ 　　需要指出，地方立法机关或政府还具有某一地方税的施行权，即某一地方税法在本地区是否施行的权力，如全国统一征收的《筵席税暂行条例》发布后多年，有许多省市没有实际开征。1994年税制改革后，中央已将该税法的施行权交给地方，由各地方决定开征或停征。 　　（二）税法的调整权 　　税收调整权主要是关于纳税人、征税对象、计税依据、税率以及税收优惠的调整权限。我国税法中都明确规定了行使税收调整权的国家机关，