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历史文化名镇申报阶段公众参与程序制度建议 　　摘要：我国的历史文化名镇保护体系已经初步建立起来，正处于不断完善之中，需要多样化的理论研究和支撑。文章从公众参与这一研究视角出发，并将研究重点放在历史文化名镇申报这一环节，整理和评价已有相关制度规定，借鉴国外先进经验，从制度层面提出更为合理和具操作性的建议。 　　 关键词：历史文化名镇；申报阶段；公众参与程序 　　 一、研究背景 　　 2010年底，第五批国家级历史文化名镇名单公布，中国历史文化名镇数量达到181个，分布范围覆盖全国31个省、直辖市、自治区。此外，还有为数众多的由各省、自治区、直辖市人民政府公布的省级历史文化名镇。同年，国家文物局局长单霁翔提交了《关于进一步加强历史文化名镇名村保护的提案》，为及时、有效地保护历史文化名镇名村提出了若干建议，其中第四条如是说：“在有效保护的前提下，各地应在历史文化名镇名村保护规划的指导下，积极采取措施，主动吸引广大民众参与到保护工作中来，充分听取当地民众的意见，尊重当地民众的文化权益，使之积极支持并参与相关保护工作，改变历史文化名镇名村保护工作闭门决策、脱离民众的局面。”历史文化名镇保护中的公众参与应该是一个连续和持续的过程，应该从始至终贯彻公众参与。在历史文化名镇申报阶段就引入公众参与程序，不仅能够发动公众力量，发挥民智民力尽可能提高申报的成功率，而且有利于推进往后的保护工作。 　　 二、现有制度相关规定 　　 《历史文化名城名镇名村保护条例》中规定“申报历史文化名镇、名村，由所在地县级人民政府提出申请，经省、自治区、直辖市人民政府确定的保护主管部门会同同级文物主管部门组织有关部门、专家进行论证，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府批准公布。”前两批历史文化名镇（村）的评选主要采用《历史文化名镇（村）评选办法》，在申报程序中规定“评选中国历史文化名镇（村）应在省（自治区、直辖市）人民政府公布的历史文化名镇（村）的基础上进行，由省级建设行政主管部门会同文物行政部门组织专家进行审查，符合条件的报建设部和国家文物局。建设部会同国家文物局将组成专家委员会，根据评价标准对各地上报的材料进行评议，从中评选出符合条件的镇（村），通过实地考察后，对认定的镇（村）提出评议意见，报建设部和国家文物局组成的部际联席会议审定。”第三批、第四批历史文化名镇村的评选中正式运用《中国历史文化名镇（村）评价指标体系（试行）》，其申报程序基本不变，主要以专家打分为准。 　　 2009年颁布的《文物认定管理暂行办法》（下称《认定办法》）设定了民间申请程序并规定“公民、法人和其他组织书面要求认定不可移动文物的，……县级以上地方文物行政部门应当通过听证会等形式听取公众意见并做出决定予以答复。”《认定办法》首次开放了文物认定中的公众参与法定程序，但主要针对可移动文物和单体不可移动文物。综合考虑历史文化名镇申报和文物认定阶段的公众参与程序制度规定，可以说历史文化名镇在其遗产认定阶段的公众参与程序的合理性和可操作性并不强，并不能让公众真正的参与进来。 　　 三、日本传统建筑物群保存地区选定程序的经验借鉴 　　 日本的传统建筑物群保存地区保存制度则与国内的情况大不相同。它是在以市町村地方政府为主体，并且同当地居民协商的基础上，制定本地区的传统建筑物群保存地区保护条例，然后由国家根据市町村的申请选定该地区之全部或一部分为重要传统建筑物群。具体的工作程序包括：保存对策调查、保存条例制定、保存地区划定、保存规划编制、重要传统建筑物群保存地区的选定五个部分。在保存对策调查阶段，日本就引入了当地居民参与的机制。保存对策调查是由基层市町村的行政主管部门――地方教育委员会负责，调查过程中专家、学者主要负责明确保护对象、保护区域、保护内容、对保护对象的评价和以后的保护方针方法的制定等方面的内容，当然这些资料的收集也有赖于居民的协助。由于日本的土地和建筑都属于私人所有，所以取得居民同意是保存区划定的前提，而一旦保存区被指定后，居民就能明确自己的权利和义务，为积极参与遗产保护打下基础。日本的传统建筑物群保存地区选定程序，将制定地方保护条例和编制保护规划以及划定明确的保护区都包含在申报过程中，保证了与公众利益密切相关的重要保护措施在一开始就以正规形式确定下来，并且每个关键环节都有明确的公众参与程序安排，保证了参与的有效性，值得借鉴。 　　 　　 　　 　　 四、申报阶段参与程序建议 　　 在历史文化名镇申报阶段，参与主体应包含中央和省级政府、地方政府、当地居民、社区组织、专业人员、NGO以及媒体，其中地方政府、当地居民和社区组织是主要参与主体。借鉴日本传统建筑物群保存地区选定中公众参与程序的设定，笔者提出了关于开展历史文化名镇申报中的公众参与程序制度设计的构想。流程