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我国流域治理机制创新目标模式与政策含义 　　[摘要]我国现行的流域科层治理机制，难以实现流域生态与经济社会的可持续发展。加快构建流域网络治理机制是流域生态系统复杂性和多功能性的客观要求。也是发达国家流域治理的普遍经验，更是推进我国流域治理府际间“碎片化”缝合的现实选择。根据流域网络治理机制的基本框架，以闽江流域为例，其政策着力点在于设立权威的流域协调机构、规范行政分层治理的考核体系、建立流域区际政府问的协商机制和完善流域治理的自愿性激励政策。 　　[关键词]流域治理　机制创新　目标模式　政策含义 　　[中图分类号]D63-31　[文献标识码]A　[文章编号]1000-7326(2012)01-0049-06 　　流域治理机制是指流域治理体制的构造、功能以及该体制为了达到预期目标而展开的相互协同和制约关系。它包括三项基本内容：一是治理主体及其相互关系。政府是科层治理机制中单一的治理主体，网络治理机制则包含着政府、企业和第三部门等共同参与的多元体，妥善处理政府、企业和第三部门的关系。是完善网络机制的核心。二是治理手段。在不同的治理体制下，治理主体会采取不同的政策工具组合。三是治理制度。包括正式和非正式的制度安排，它是治理主体之间关系以及治理方式差异的制度基础。按照治理主体、手段和制度差异，流域治理机制可分为科层管制、市场交易、自治化和网络化等四种机制。 　　一、我国流域科层治理机制的缺陷 　　新中国成立后，尤其是改革开放以来，我国逐步形成了以政府为主体、以命令控制为主要手段的流域科层治理机制，为我国工业化和城市化进程中有效扼制流域水污染发挥了积极的作用，但其运行过程也存在诸多制度缺陷。 　　1.各级政府扮演着流域治理的单边主体。当前，我国各级政府既是生态公共服务的供给主体，又是重要的直接生产主体，承担着流域生态环境治理的主体责任，而作为生态资源消费者的企业和社会公众，对生态环境保护的参与度较低。原因在于，一方面以追求利润最大化为导向的企业和具有利己本性的公众。在流域生态治理和环境保护上往往会采取不合作的策略，它们多数缺乏参与环境保护的主动性，而是尽可能地利用流域公共资源谋取自身经济利益。充满机会主义的企业偷排行为、点多面广的农业面源污染以及随意堆积的城乡生活垃圾成为科层治理机制难以破解的难题。另一方面由于我国对公众参与环境保护的权利、程序、方式等的相关法律体系和管理体制尚不健全，政府在流域水资源综合开发和水环境保护过程中也不愿意与公众进行沟通和协调。正如K?威廉，伊斯特等指出的：流域管理的传统规划往往是从工程的角度出发的，而且大部分规划者不是来自流域地区；流域内公众的态度往往被视为流域开发障碍或问题的一部分，在某些场合下被忽略掉，结果导致许多在这些前提下制定的流域管理规划的失败。 　　2.政府职能分工诱发“碎片化权威”。目前我国实行流域管理和行政区管理相结合的流域管理体制。其实质就是以条条为主、条块分割的多头管理体制，形成了“管水量的不管水源、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污”的尴尬局面。各个职能部门总是根据自身利益影响流域治理政策的制定、执行和监督过程，使得没有哪个职能部门的权威超过其他部门，即出现所谓的“碎片化权威”。以水电站建设为例，水利部门关注流域水资源利用率和防洪安全，环境保门关注电站建设带来的生态影响，交通部门关注电站最小下泄流量对航运的影响，等等。取得这些主体的一致同意是政策制定的必要前提，而这些机构之间总是立足部门利益考虑问题，努力争取更大的权力并创造可享受的利益，却没有任何制约关系，谁也无权命令或指挥、协调别的机构，部门间责权利边界模糊导致经常出现沟通不畅、协作不力、相互推诿与扯皮的现象。 　　3.流域区际政府缺乏有效的协作机制。流域生态资源属于公共池塘资源，其综合开发过程具有非排他性、非竞争性和不可分割性等特征，容易诱发“公地悲剧”和外部效应。“我花钱种树，他免费乘凉”，“上游保护，下游受益”、“上游污染，下游遭殃”，是我国流域生态环境治理中体制性矛盾的生动写照，也是流域行政区际缺乏有效协作机制的集中表现。目前我国流域综合开发规划、水环境功能区划等与行政区域经济与社会发展规划表现出明显的分割倾向，前者对后者难以发挥基础性、先导性和制约性作用。为谋求区域经济的发展，各行政区政府在水资源综合中存在严重的机会主义倾向，极力通过外溢效应降低生态治理成本。如不少流域上游就出现了许多未经区际协商和上级部门同意的“擦边球”工程，引发出争水利、让水害的矛盾。大量未经规划、环评、审批就擅自建设的违规电站，没有按照要求保证必要的最小下泄流量，引起流域生态恶化和航运标准下降，影响下游地区城乡居民的生产生活。 　　在科层治理体制下，地方政府是行政区经济发展和环境保护的双重责任主体。两种相互矛盾