论税收征管法中自由裁量权及其有效控制.docVIP

论税收征管法中自由裁量权及其有效控制 　　［摘要］新施行的《税收征管法》涉及税务行政自由裁量权的条款不少，本文认为：法律不确定性是自由裁量权存在的哲学依据；保证税务行政效率是自由裁量权存在的决定因素，但从自由裁量权自身的“自由”属性来看，存在着滥用的条件，如果不加以一定的控制，就会使其难以驾驭和体现公正，稍有不慎就可能变成任意裁量权，对税务行政法治是极大的威胁。近年来，在涉及税务行政诉讼案中，已出现了由于税务机关自由裁量权使用不当而败诉的案例。我国已经加入世界贸易组织，政府部门的行政行为将经受更为广泛的监督和考验。因此对于税务行政自由裁量权必须依据合法、合理、连续的标准和准则予以控制，必须从完善税收程序法律的角度进行规范，使其有较高的透明度，较强的公开性、公正性，防止其被滥用，以充分保护公民的权利，就具有十分重要的现实意义。 　　［关键词］《税收征管法》 自由裁量权 有效控制 　　 　　 一、行政自由裁量权概念的界定 　　 　　 何谓行政自由裁量权?对此各学者的解释不尽一致，众说纷纭。1983年出版的《行政法概要》统编教材最早提出了行政自由裁量权的概念，即“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体案件时，可以依照自己的判断采取适当的方法的，是自由裁量的行政措施。”也有学者认为：“自由裁量是指行政机关对于作出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动，或不采取行动。行政机关自由选择的范围不限于决定的内容，也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。”还有的学者认为：“行政自由裁量权是法律赋予行政机关的自行决定权，即行政机关的行政行为在法定范围内的方式、种类、幅度等的选择权。”分析这些学者的观点，不难看出他们对自由裁量权概念的实质认识基本趋于一致，只是对概念的外延存有分歧意见，即有的将自由裁量权限于执法领域，有的则没有这样明确的规定。但是，多数意见还是主张将行政裁量权限定在行政执法领域内，将其运行作为一种具体的行政行为加以研究。从这个意义上讲，行政自由裁量权就是指行政主体在法律、法规规定的范围和幅度内，对具体行政行为的自行决定权，即对行为范围、方式、种类、时限等的选择权。 　　 　　 二、《税收征管法》中税务行政自由裁量权的几种形式 　　 　　 税务行政自由裁量权是指税务机关依照法律、法规规定的幅度，或者在法律法规规定的原则范围内，依照法律、法规的目的和精神，以及公共利益的要求，对具体事件或特定人作出具体处理或制裁决定的权力。它是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在的，由法律、法规授予的职权。行政自由裁量权的存在是必然的、控制又是必须的，新施行的《税收征管法》涉及税务行政自由裁量权的条款不少，对此有讨论的必要。 　　 　　 （一）在行政处罚幅度内的自由裁量权 　　 即行政机关在对行政管理相对人作出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择。它包括在同一处罚种类幅度的自由选择和不同处罚种类的自由选择。如第六十四条规定:“纳税人不进行纳税申报……并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。”也就是说.既可以并处不缴或者少缴的税款一倍、也可以是三倍的罚款等。 　　 　　 （二）选择行为方式的自由裁量权 　　 即行政机关在选择具体行政行为的方式上，有自由裁量的权力，它包括作为与不作为。如第五十五条规定:“税务机关对从事生产、经营的纳税人以前纳税期的纳税情况依法进行税务检查时，发现纳税人有逃避纳税义务行为，并有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收人的迹象的.可以按照本法规定的批准权限采取税收保全措施或者强制执行措施。“可以”的语义包涵了允许税务行政机关在处理方式上有选择的余地。 　　 　　 （三）对事实性质认定的自由裁量权 　　 即行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。如第三十五条规定：“纳税人申报的计税依据明显偏低，又无正当理由的。”这里的理由是否“正当”，缺乏客观衡量标准，行政机关对性质的认定有较大的自由裁量权。 　　 　　 （四）对情节轻重认定的自由裁量权 　　 《税收征管法》有不少“情节较轻的”、“情节较重的”、“情节严重的”这样语义模糊的词，又没有规定认定情节轻重的法定条件，这样行政机关对情节轻重的认定就有自由裁量权。 　　 　　 （五）决定是否执行的自由裁量权 　　 即对具体执行的行政决定，法律、法规大都规定由行政机关决定是否执行。如第六十六条规定:“对骗取国家出口退税款的，税务机关可以在规定的期间内停止为其办理出口退税。”这里的“可以”就表明了税务行政机关可以自由裁量。 　　 　　 三、税务行政自由裁量权的负效应及其控制