城市住房保障制度演变、问题建议.docVIP

. 页 中国城市住房保障制度的演变、问题及建议 【发布日期】2012-12-1 【作者】肖淞元 【来源】《中国房地产》2012年第10期 　　住房保障制度是住房制度的重要组成部分，而且中国城市住房保障制度是在中国城镇住房制度改革变迁中产生并随之变迁的，因此笔者通过对中国住房制度演变研究，来分析中国城市住房保障制度的产生和变迁、存在的问题以及建议。 　　1 中国城市住房保障制度的产生和演变 　　1.1实物配给阶段（1949-1978年） 　　新中国成立之初，政府采取以下三种方式筹集住房：一是通过接受、没收、代管等方式将敌伪房产、反革命分子及官僚资本家的房产收归国有，并无偿分配给城镇居民居住。二是从1956年起，通过对私人出租房进行社会主义改造，采取公私合营与统一经租的方式分配给城镇居民居住，共改造了私有房屋大约1亿平方米。三是政府或企业直接投资建设或更新改造住房，分配给城镇居民租住。根据世界银行的测算，1949-1978年间，中国住房建设投资占国民生产总值的比重为1.5%。这一阶段，政府基于建立以公有制为基础的社会主义国家思想理论，并囿于当时的国家经济水平，形成了一套不成文的公有住房制度：其一，政府统管。政府成为城市公有住房的所有者、建设者和经营管理者，城市居民将解决住房问题全部寄希望于政府，极少依靠自己或市场来解决。其二，租金管制。1952年中央人民政府内务部颁布了《关于加强城市公有房产管理的意见》，提出“以租养房”的租金方针。但是，到1955年政府对国家机关工作人员由供给制改薪金制时，考虑这部分人群的承受能力，对他们承租的公有住房实行低租金的过渡办法，住房租金大约只占薪金收入的2%～3%。这一做法被认为能体现社会主义的优越性，很快被各地效仿，成为公有住房租金的通行办法，住房的商品属性被进一步忽视，演变为国家福利。其三，无偿分配。公有住房的分配完全是无偿的，不需要用等量的劳动价值或货币价值来交换，住房完全成为国家福利而非商品。 　　在计划经济体制下，公有住房成为“高投入、低收益”的公共产品，投入越大包袱越重，完全丧失了商品价值，企业以及个人对住房建设的热情不高，政府背上了沉重的包袱；而且由于低租金，导致租金收入无法满足住房日常的管理和维护成本，令大量解放前的房产年久失修成为危房，居住条件进一步恶化；虽然公有住房名义上归国家所有、全民所有，由地方政府管理，产权登记在各地房管部门或企业名下，但是这种产权方式让公有住房的房屋产权界定更加模糊，交易成本极为高昂，加之公有住房的全民福利性和无偿获得更使得城市居民成为公有住房的“免费搭车者”，公有住房的生产和供应缺乏效率。由此，全国城镇人均住房面积由1949年的4.9平方米下降到1978年的3.6平方米，住房供需矛盾进一步加剧。 　　1.2改革探索阶段（1978-1998年） 　　1978年后，中国开始了经济体制改革和对外开放的进程，城市住房制度也在这一大背景下，开始了一个逐步市场化的探索过程。 　　1.2.1全价售房时期（1979-1982年） 　　1979年，中央政府分别向广西的南宁、柳州、梧州及陕西的西安4个城市下拨专款，由地方政府组织建设住房，并以土建成本价向城镇居民出售（即全价售房）。到1981年全价出售公有住房的试点工作扩大到23个省、直辖市的60多个城市或县镇。然而这一时期城镇居民的收入偏低，公有住房售价相对于城镇居民的收入还是过高，购房积极性有限。 　　此次城镇住房供应方式的变化并未引起住房相对价格的变化，也并未改变城镇居民在住房消费方式上的偏好，没有取得理想的效果。到1982年，全价售房试点工作逐渐停止。 　　1.2.2补贴售房时期（1982-1985年）在总结全价售房经验的基础上，1982年中央政府批准四平、郑州、常州和沙市开展补贴出售新建住房的试点工作，即在土建成本价格基础上，售房款由个人负担1/3，职工所在单位和地方政府负担2/3。由于得到单位和政府的补贴，城镇职工的负担大为减轻，购房积极性显著提高，住房出售取得了较大进展。“到1984年8月，四个城市共补贴出售公有住房2140套，建筑面积11.45万平方米；到1985年底，全国已有27个省、自治区、直辖市的160多个市和300多个县开展了补贴售房工作，共计补贴出售住房1092.8万平方米”。 　　这一时期通过售房补贴降低了职工购房的相对价格，激发了一部分无房或住房困难职工的购房热情，然而补贴售房的优惠并未改变住房宽裕职工特别是领导干部对低价承租公有住房的偏好，同时补贴售房增加了单位和政府的实施成本，最终导致补贴售房无法持续开展下去。 　　1.2.3提租补贴时期（1986-1990年） 　　全价售房和补贴售房试点工作的受挫，让政府意识到必须改革低租金的实物配给的住房福利制度。1984年7月，我国开始第一