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美国行政过程中信息公开制度探究及借鉴 美国的信息公开制度肇始于1966年制定的《信息自由法》。 《信息自由法》确立了主动公开的原则，并列举了免于公开 的情形。该法的原则及其具体规定同样适用于行政过程中的 信息公开。同时，在美国其他相关法律中也有行政过程中信 息公开的相关规定。本文围绕《信息自由法》和其他相关法 律规定，对美国行政过程中的信息公开制度进行初步研究， 并力图发现其中的可鉴之处，以提出一些可行的建议。 一、美国联邦关于行政过程中的信息公开的基本规定 与行政过程中的信息公开有关的美国联邦法律主要包 括1966年制定的《信息自由法》(Freedom of Information Act)、1976年制定的《阳光下的政府法》(Government in the Sunshine Act)和1972年制定的《联邦咨询委员会法》 (Federal Advisory Committee Act)o 这三部法律分别汇 编于《美国法典》第五编第552节、第552b节和附录2。其 中，《信息自由法》是核心，构成了美国联邦政府行政过程 中的信息公开制度的基石。 (一)《信息自由法》 《信息自由法》建立了公众有权向联邦政府机关获取政 府信息的制度，明确列举了应当主动公开的政府信息的范 围，包括在《联邦登记》上应当公布的政府信息、保证公众 可以查阅和复制的政府信息，并规定了依申请公开政府信息 的程序［1］。该法已历经多次修改，总的趋势是不断扩大政 府信息公开的范围。 从主动公开走向推定公开 《信息自由法》的新近发展是2009年1月26日美国总 统奥巴马关于《信息自由法》的备忘录［2］和2009年3月19 日美国司法部总检察长霍尔德关于《信息自由法》的备忘录 ［3］。这两个备忘录对于如何理解美国行政过程中的信息公 开制度具有较大的参考价值。总统备忘录指出，民主需要问 责，问责需要透明。《信息自由法》在执行中应当有个明确 推定：在存疑的情况下，公开优先。政府不能仅仅因为公开 将使官员尴尬，错误和失败将被揭露，或者引起推测的或者 抽象的恐惧，而将信息保密。不公开的基础从来不应当是通 过牺牲所服务人群的利益来努力保护政府官员的个人利益。 推定公开应适用于所有涉及《信息自由法》的行政决定。推 定公开同时意味着行政机关应当采取积极的措施来公开信 息，而不应等待来自公众的特别申请。总检察长备忘录强调, 透明政府需要的不但是推定公开，而且也需要有回应信息公 开申请的有效系统；同时强调行政机关需要主动工作并对申 请迅速回应。 这两份备忘录在主动公开原则的基础上，进一步提出了 推定公开的理念。虽然备忘录并非专门针对行政过程中的信 息公开，但是与最终决定类的信息相比，行政过程中的信息 公开更有可能“使官员尴尬，错误和失败将被揭露，或者引 起推测的或者抽象的恐惧”，因此，这两份备忘录在一定程 度上表明，美国联邦政府有意深化行政过程中的信息公开。 免于公开的范围 《信息自由法》规定的信息公开制度是以公开为原则， 以不公开为例外。这些例外同样适用于行政过程中的信息公 开。该法明确列举了 9类免于公开的情形，具体如下： (A)为了国防和外交政策的利益，根据总统行政 命令规定的标准，特别授权保密，并且(B)根据总统命令 实际上已经划定为保密。 纯属机关内部人事规则和实践。 法律(不包括本编552b节[5])明文规定免于公 开的。但是该项法律必须(A) (i)对免于公开的文件规定 得十分具体，不留任何自由裁量的余地；(ii)对应予保密 的文件规定特定的标准，或者列举应予保密的文件的特定种 类；并且(B)如果是在2009年《公开信息自由法法案》[6] 生效后实施，特别援引了本段。 商业秘密以及由个人提供且具备特许性或者机密 性的商业或者金融信息。 在行政机关作为一方当事人的诉讼中，法律规定 不得向非机关当事人公开的机关之间或者机关内部的备忘录或者信件。 人事或者医疗档案及其他透露出去会明显构成侵 犯个人隐私权的档案。 为了执法目的而编辑的记录或者信息，但只有在 下列情况下才可以不公开这类执法的记录和信息：(A)可能 干扰执法过程。(B)可能剥夺当事人受到公正审判或者公正 裁决的权利。(C)可能构成对个人隐私权的不当侵犯。(D) 可能暴露祕密情报来源, 可能暴露祕密情报来源, 包括州、地方或者外国的机关和当 局，要求予以保密的提供情报的私人组织；以及在刑事侦查 中刑事执法机关根据秘密来源编制的记录和信息，或者合法 执行国家安全情报调查的机构由祕密来源提供的信息。(E) 可能泄漏执法调查或者追诉技术和程序，或者公开可能会发 生逃避法律制裁的情况时，泄漏执法的调查和追诉的行动纲 领。(F)可能危及个人生命或者人身安全。 包含或者有关对金融机构负监管职责的行政机关 制作或者代表其