为PPP立规矩-发改、财政的关系.docVIP

为PPP立规矩 作者：南方周末记者? HYPERLINK /author/%E5%86%AF%E7%A6%B9%E4%B8%81 冯禹丁 发自：北京?2015-04-30 16:26:02来源：南方周末 2013年11月召开的十八届三中全会提出,“要通过改革让社会资本进入公共服务基础设施建设和运营”。?（东方IC/图） 标签 HYPERLINK /tags/tagsearch/tags/PPP PPP HYPERLINK /tags/tagsearch/tags/G%E8%A7%84%E5%88%99 G规则 HYPERLINK /tags/tagsearch/tags/%E6%94%BF%E5%BA%9C 政府 在“缺钱”和“发展”的双重压力下，目前PPP模式成了最受地方政府青睐的抓手。 但是，PPP的规则谁来制定？管钱、花钱部门一齐上阵，能否改变地方政府花钱、筹钱的固有模式？ 部委“飙”文件 两个实权部门在同一领域一齐“飙”文件，极为罕见。 2015年4月14日，财政部在官方网站上发布了关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知，这是财政部关于政府和社会资本合作（PPP）发布的最新政策。按照财政部的定义，所谓PPP项目财政承受能力，是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。 财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。 换句话说，如果未通过财政承受能力论证，该项目将申请不到财政预算资金。 财政承受能力论证是财政部提出的PPP项目评价体系的两大标准之一，另一标准是物有所值（VFM），其征求意见稿也已于2015年1月底发布。“评价体系是命门，VFM和财政承受能力测试掐住了地方政府的脖子。”君合律师事务所律师刘世坚评论说。 自2014年5月财政部PPP工作领导小组成立以来，财政部一直不断地颁布为PPP立规矩的政策。但在过去，公共服务和基础设施新增项目的审批权和主管权，是国家发改委的领地。 在十八届三中全会上，财政部被中央选为“社会资本进入公共服务基础设施建设和运营”改革的第一责任人。多位PPP业内人士认为，这是因为中央既想通过基础设施建设来维持经济增速，又想控制地方债风险，因此希望通过PPP让社会资本取代财政资金，接力进行基础设施投资。 “财政部是管钱的，发改委是花钱的。让财政部来管这个事，主要是为了防止地方政府借此乱上项目欠一屁股债。”一位与这些部委多有交道的PPP专家对南方周末分析说，选择对地方债负有“兜底”责任的财政部来主导PPP，可以从动力机制上解决地方债问题，并为存量项目解套。 但发改委似乎也并未放弃PPP的主导权。 2014年12月4日，财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，从项目识别、准备、采购、执行和项目移交五个方面对相关实务操作给出了具体的指导意见。同一天，国家发改委通过官网公布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以及《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》，并要求各地发改委2015年1月起按月报送PPP项目，建立发改委的PPP项目库。 2015年1月20日，国家发改委公布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》公开征求意见的公告。同一天财政部也公布了《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》，并发布《PPP项目合同指南》。 一边是有着7位正部级官员在任的“小国务院”，一边是强势部长领导的“钱袋子”，两个实权部门在同一领域一齐“飙”文件，极为罕见。 名词解释 PPP模式（Public-Private-Partnership，即政府和社会资本合作），简而言之即政府和社会资本合作共同提供基础设施及公共服务。社会资本负责承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门主要制定公共物品的价格和质量监管。 财政部当仁不让 在一个机构都不能增加的背景下，财政部PPP中心的编制获得特批。 “这一轮PPP浪潮里财政部是弄潮儿。”刘世坚评论说。 2013年底，财政部副部长王保安在一次内部讲话中指出，财政部将从组织建设、制度建设和试点推广三个层面推动PPP。遵循这一路线图，2014年财政部当仁不让地行动起来。 2014年5月，财政部成立PPP工作领导小组，由王保安任领导小组组长，财政部金融司、经建司、条法司、预算司、国际司等相关负责人为小组成员。 12月3日，财政部网站发布消息称其事业单位PPP中心正式获批，“楼部长说PPP是个大活、硬活、细活，必须要有专业机构支持，所