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地方财政支出运行现状的调查与分析 熊 英 摘要：该调研报告是在对北京地区市、区(县)两级政府进行实地考察的基础之上， 结合研究外省市相关文献资料而形成的。报告厘清了地方财政支出主体之间的关系，揭示 了地方财政支出的运行规律和监督机制的运转状况，分析了地方财政支出运行中存在的若 干重点、难点问题，介绍了一些地区财政支出制度创新的发展动向，提出了建立地方财政 支出法律约束长效机制的建议。 引 言 地方政府的财政支出活动给人们留下了许多负面印象，如权力运行暗箱操 作、公款吃喝、公款旅游、建造高档楼堂馆所、资金使用效率低下，等等。我 国在财政支出方面损失浪费现象十分严重，屡禁不止。据报道：2007年1—11 月，全国共查出损失浪费问题金额271亿元。①审计署2008年的一次审计结果 规使用出让金83．73亿元。其中，挪用于建楼堂馆所和弥补经费等52．33亿 元，出借和对外投资等31．40亿元。”② 地方财政支出究竟是怎样运作的?屡审屡犯的原因何在?财政监督机制为 何失灵?带着疑问我们开始了本课题的调研活动。研究工作由三部分组成： 一是现状调查。2008年8～12月，课题组对北京地区进行实地调查，分别 走访了市人大财经委、市审计局、市财政局，以及东城、西城、海淀、平谷4个 区县的人大和其中部分区县的审计、财政部门。2009年以来，课题组又进一步 访问了市区两级监察局的同志，此外还对行政事业单位的财会人员进行了调查。 ①周慧虹：《盲目决策失误造成损失也是腐败谨防“破窗效应”》，载《人民日报》，http：／／ ——_=_ !! n1057／n1072／n1282／1589058．html，08—06—04／09一01—05。 万方数据 地方财政支出运行现状的调查与分析 调查主要采用了专访或座谈的调查方式，接受调查的人员共计90余人次。 二是文献研究。利用互联网进行广泛的信息检索，了解外省市地方财政改 革的新动向；收集相关的法律文献、调研报告、出访报告，并对这些资料进行 研究。 三是制度分析。在调查研究和文献研究的基础之上，对我国现行地方财政 支出运行中的重点难点问题进行分析。 需要说明的是：这个调研报告主要是以北京地区市、区(县)两级地方 财政支出运行状况作为调研样本，报告中分析的主要问题与建议可能涵盖不了 全国情况。 一、地方财政支出的运行机橱 “政府的钱是怎么花出去的?”这是当前社会共同关心的大问题。经过调 研，课题组厘清了地方财政支出主体之间的关系，摸清了地方政府财政支出的 运行机理及其运行规律，即地方财政资金是由谁、根据什么、通过什么途径花 出去的。 (一)地方财政支出主体 地方财政支出活动是通过地方财政主体对财政资金行使支配权完成的。财 政支配权，包括对财政资金的分配权和使用权。这里所说的财政支出是一个广 义概念，既包括政府的财政支出行为，也包括预算单位的财务支出行为。财政 支出活动分为：财政资金的安排和财政资金的使用。从预算管理的角度来看， 前者体现在预算的编制和调整过程中，后者体现在预算的执行过程中。各级地 方财政支出主体可分解为以下三个层次： 1．地方政府。地方政府是地方财政资金的分配者，各级地方人民政府的 财政资金分配权主要是通过制订财政资金分配方案(即通过配置财政资源确 定本辖区财政支出的“大盘子”)来实现的。地方政府应当根据财政收入状 况，结合本地区社会经济发展的实际状况，在法律框架内确定和调整其支出方 案。地方政府在进行支出安排时应执行国家政策。各级政府制订出的预算分配 方案体现在预算草案中，预算草案须经本级人大批准后方能生效，成为当年本 级政府预算。县级以上的政府制订的预算调整方案，也须经本级人大常委会批 准方能生效。 此外，地方政府还是本级财政支出的组织执行者，具体工作由本级政府财—