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基于实施导向的 “邻里中心”规划建设研究 —— 以南京市江北新区为例 赵倩，周秦 摘要：文章对南京江北新区控规研究和实地调研的基础上，分析了在 《南京市公共设施配套规划标准》出 台后，社区服务设施的规划和建设概况以及存在的问题，并对问题在标准制定、规划编制和建设运营全过 程产生的原因进行了反思，以此为基础，提出了面向实施的邻里中心标准-规划-实施全过程的系统化解决 思路。 关键词：实施导向，邻里中心，江北新区 1 引言 十九大提出，我国进入中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人 民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，不断满足人民日益增长的美 好生活需要成为城乡规划建设重要导向。作为与人们日常生活息息相关的社区级服务空间是 最重要的载体之一。社区公共服务在我国大体经历了三个发展阶段，第一阶段是1994 年建 设部出台的《城市居住区规划设计规范》包含三级八类公共服务内容，配套要求和内容明显 有着计划经济的烙印，至2002 年对 1994 版 《城市居住区规划设计规范》进行修订后，新增 了社区服务类设施，并将居委会调至社区服务类，但仍无法适应需求的快速变化和市场经济 的冲击。之后各地开始探索适应于本地的居住公共设施配套标准，北京、上海、广州等相继 出台了相关规范。2006年南京正式发布了《南京新建地区配套公共设施规划指引》，至2015 年1月在新建地区实践的基础上推至全市，出台了 《南京市公共设施配套规划标准》（以下 简称标准），顺应社会管理机制改革需求，社区级公共设施采用了街道社区、基层社区两级 进行配置。与高等级的公共服务不同，社区级公共服务涉及诸多条块、等级的多类型设施合 建和协调，一般难以在各类专项规划中涉及，指导其实际实施的规划内容一般最终会落在控 规层面提出。 图1 我国社区服务政策变迁 （作者自绘） 2015年6 月国务院印发 《关于同意设立南京江北新区的批复》，南京江北新区建设正式 上升为国家战略，成为江苏省唯一的国家级新区。江北新区定位为 “三区一平台”，其中建 设新型城镇化示范区要求打造绿色、智慧、人文、宜居新区，强化公共服务设施支撑能力， 创建新型公共服务方式。秉承规划先行的理念，江北新区于国家批复前已经展开了总体规划、 组团规划、近期建设等一系列规划的编制工作，并于2015年完成了覆盖全域的控制性详细 规划，为新区的快速发展和建设提供了坚实的规划基础。2017年底江北新区进一步明确了 与浦口区、六合区的空间管理权限，划定了江北新区386平方公里的直管区范围，直管区将 是展示国家级新区的窗口地区，是南京打造国际化宜居宜业大都市的重要名片。 江北新区直管区不仅包括即将高标准建设的新区核心区，还包括南钢、南化等亟待更新 的老工业区，还有桥北配套服务落后的大型居住社区集聚区，不同片区的现状社区服务水平、 服务内容及需求层次存在巨大差异。江北新区成立近三年以来，城乡建设快速推进的同时也 出现了一些问题，社区服务建设滞后，公共服务不足，商业侵蚀等问题凸显，在此背景下亟 需回顾规划、提升档次、高效实施。本研究旨在探索江北新区“邻里中心”规划建设存在的 问题及分析原因，为面向实施的邻里中心规划落地到控规中提供理论和实践的引导。 2 邻里中心的缘起及内涵 邻里中心模式起源于霍华德田园城市，经佩里邻里单位、新加坡邻里中心到以苏州为首 的中国式邻里中心已日渐成熟。邻里中心自其起源就有公益和商业两种服务属性，已发展为 行政服务、公益服务及商业服务等多功能结合配套的服务主体。 从南京的实践来看，邻里中心是结合了公益属性和社区商业属性的综合性社区服务中 心。 2.1 “邻里中心”公益服务属性 “邻里单元”，最早由美国社会学家 C•A•佩里于1929 年提出，是为适应现代城市汽 车交通的发展，通过人车分流创造一种安全舒适、设施完备和适宜居民生活的新型居住社区 环境。邻里单位内提供商店、图书馆、教堂和公共活动中心等必要社区活动设施，将分散的 居民以住宅区为单位聚集起来，以增强邻里交往联系与社区凝聚力。 图2 佩里邻里单元模式示意 在南京实践中，2015版 《南京市公共设施配套规划标准》以公益属性和刚性控制将公 共设施分为三类：一类为严格保障的公共服务设施，应移交产权给政府；二类为应予保障功 能的公共设施