第九章 行政组织的变革_.docVIP

第九章 行政组织的变革 当今社会处于急剧变革之中，行政组织不可能长期一成不变，它必须适应社会变革而不断自我革新。行政组织是一个开放的系统，是整个社会大系统的一个子系统，因此，行政组织要想保持生机和活力，必须根据外界环境的变化而实时地做出调整，也即行政组织的改革。 第一节 行政组织变革的原因与征兆 一、行政组织变革的涵义 行政组织根据其外部环境的变化，在对未来社会发展趋势进行科学预测的基础上，及时地变革自己的内在结构，以适应客观发展的需要。 这里的变革是指那些能适应并推动社会发展的一种变化。对于那些逆历史潮流而动的变化，不能被称作改革。 二、行政组织变革的原因 （一）外部原因 行政组织是社会大系统的一个子系统，它的变化与发展受到社会政治、经济、文化等环境因素的影响。行政组织只有适应发展和变化了的新环境，进行相应的改革，才可能维持生存和发展。 引起行政组织变革的外部因素有许多，可概括为以下几个方面： 1、社会形态的变迁 社会形态的变迁是指社会经济结构、社会政治制度等方面的变化与演进，它对行政组织的特征、规模和管理方式均会发生显著的影响。美国行政学者雷格斯在《行政生态学》一书中比较系统地论述了社会形态的变迁对行政组织制度和管理方式的影响。他认为：人类依次经过了三个社会形态，即农业社会、过社会和工业社会。在每个社会形态中，其行政模式和行政组织都呈现出不同的特点。 在传统农业社会，由于没有太多专业分工，每一个公共组织都兼有行政、立法、司法职能，行政组织同时也是立法组织和司法组织。因此，在农业社会中，行政组织是重叠的、混同的，缺少科学细致的分工。 在工业社会中，由于人们生产、生活范围的扩大，需求的增加，社会出现了明确、细致的分工，公共组织不再重叠地履行着混合的功能，而是逐步按三权分立的原则，行政组织与立法、司法组织分开，行政组织内部分工亦很清楚，各司其职。 而在农业社会和工业社会之间的则是过渡社会。在这一社会形态中，社会有了一定程度的分工，但仍不很明确；法治得到了推崇，但人治色彩仍然浓厚；与此相对应，行政组织也逐步摆脱了与立法、司法机关的相混同的局面，但不是很彻底，三者之间职能交叉混同的情况时有发生。 由此可以看出，社会形态决定着行政组织的规模和独立性，社会形态的变迁决定着行政组织的发展和变化。 2、经济类型的转换、经济体制的转轨导致行政组织变革 经济体制的变化永远是行政组织变革的重要动因。随着人类社会从自给自足的自然经济形态，发展到商品经济、市场经济时代，作为公共管理组织的行政组织也处在不断的变革中。在自然经济状态下，社会的经济生活随着家庭的需要而缓慢地发展，生产多在一种分散、自发的状态下进行。每个家庭既是一个独立的生产单元，也是一个独立的消费单元。此时，行政组织对经济生活采取几乎不干涉的政策，很少甚至没有设立管理经济事务的政府机构。行政组织至多只是在维护社会秩序和进行大型的水利建设所必须的限度内履行外交、治安、经济等职能。在广大的农村地区，统治主要借助家庭等社区组织来进行。国家行政组织的数量和规模都是非常有限的。这种状态一直持续到商品经济早期。 但是，在商品经济时代以及商品经济的高级阶段即市场经济时代，情况就大不一样了。由于生产和交换范围的扩大，经济纠纷和经济冲突的增加，更主要的是为了抑制那种无政府状态下的经济竞争所带来的经济危机和社会财富分配不公，各国政府纷纷抛弃原来所信奉的不干预政策，纷纷以政府之手全面干预社会经济生活。行政组织也随着政府职能的增加而急剧地膨胀起来。 但是，在社会经济的发展过程中，这种大政府的模式的行政组织也经常遭到质疑，行政组织大包大揽、无所不能的神话也逐渐被打破，建立一个适应市场经济体制的廉洁、精干、高效、灵活的行政组织体系日益成为公众的呼声。可以说，是经济体制的转轨引发了一轮又一轮的行政组织改革。 3、政治制度的变革导致行政组织的变革 政治制度的变革导致行政组织的变革主要体现在以下几个方面： （1）政治制度的质变引起行政组织的质变； 政治制度的质变是指新的政治制度代替旧的政治制度，是制度性质的根本性变化，它决定着行政组织为谁服务的问题，使行政组织发生了根本性质的变化。此时，行政组织的变革表现为制度全面重新的设计与确立。 （2）政治制度的量变影响行政组织的具体职能和机构的变革； 政治制度的量变是指在根本政治制度不变的前提下，某些具体的政治制度的变动。如我国理顺党政关系、政企关系、政事关系，人治管理体制向法治管理体制的转变等，都是在根本政治制度保持不变的前提下，某些具体管理制度的变动，属于量变的范畴。它对行政组织的职能范围、独立程度等也发挥着深刻而具体的影响。 （3）政党制度的变革对行政组织的职能及独立程度有很大影响。 在影响行政组织变革的众多政治制度中，政党制度的影响也是很重要的一面。政党的进退不仅使行政组