兰州新区土地征收及地上附着物补偿若干法律问题研究.docVIP

兰州新区土地征收及地上附着物补偿若干法律问题研究 一、问题意识：问题的缘起及提出 兰州新区［1］建设是一项十分艰巨而复杂的系统工程。 自2010年8月起在“兰州新区”建设过程中，据不完全调 查统计，包括永登和皋兰两县境内的宗家梁、方家坡、小黑 川、俞家梁、泉头、当铺、陈家梁、大庙等众多村中的耕地 已经被全部征用完毕。目前兰州新区至少已经完成了7万亩 以上的农村集体土地的征收工作，同时也存在着一些法律问 题和一系列难题。其中一些是当前我国在土地征收、拆迁安 置补偿中普遍存在的共性问题，一些却是在兰州新区建设中 存在的特殊性问题。这些问题一方面影响着新区建设的速度 和质量，同时也为兰州新区建设长远、稳定、和谐发展留下 了一些理念上的缺陷和制度安排上的隐患，主要表现在以下 几方 一是在理念上未严格遵循以人为本和依法建设的原则 与理念。仅从新区对集体土地的征收补偿机制、补偿标准以 及当前形成的一些补偿纠纷可以看出，新区为了以尽可能低 廉的成本完成建设用地储备，在新区政府和当地农民之间， 明显把15万农民所拥有的集体土地看作是利益博弈的主要 对象，即只将800多平方公里的农村集体土地作为新区建设 和发展的基本物质资源，而没有将当地15万农民看作是新 区建设和发展的基本人口资源加以重视。 二是对国家现有的关于集体土地征收补偿方面法律、法 规重视和落实不够，未严格按照国家法律、法规依法开展关 于建设用地储备及拆迁安置、征收补偿工作。 三是各项具体工作开展的规范性程度不高，关于地方性 政策与制度储备严重不足，对新区经济社会发展必需的制 度、文化等软件条件缺乏系统的长远规划和准备。 四是在完成建设用地储备和征收农村集体土地时，未严 格执行国家有关土地征收的程序性法律规定，也未根据法律 授权因地制宜地建立规范、合理的地上附着物补偿政策及标 准。 二、对兰州新区管委会制定的地方性补偿标准及其合法 性审查 自2010年开始，在兰州新区筹备成立前后，先后以兰 州市人民政府和兰州新区管委会的名义，制定颁布了两个关 于征地补偿方面的规范性文件： 一是为了加强兰州新区控制区域内的规划管理，遏制乱 搭乱建现象的发生，提升新区品味，优化发展环境，确保兰 州新区规划建设管理的顺利实施，现就进一步做好严禁在兰 州新区控制区域内乱搭乱建工作，兰州市人民政府于2010 年8月15日发布了《关于禁止在兰州新区控制区域内乱搭 乱建的通知》。该《通知》规定：“自通知发布之日起，永 登县、皋兰县政府要加大执法力度，对兰州新区规划控制区 域巡回检查，对非法建设行为依照《中华人民共和国城乡规 划法》《土地管理法》的规定予以处罚，并强行依法拆除， 拆除的违法建筑不予补偿。” 二是兰州新区管委会《兰州新区土地征收补偿、房屋重 置价格及附属物补偿、集体土地上房屋拆迁安置若干规定 （试行）》，其中第七条规定：根据《兰州市人民政府关于禁 止在兰州新区控制区域内乱搭乱建的通知》，自2010年8月 15日起，在集体土地、宅基地上突击抢建、改建、增建的房 屋、临时棚舍、抢建的花草、苗木及其他设施等不予补偿。 上述两个规范性文件，根据我国立法法及相关地方性立 法权限，其制定程序和实质性内容均缺乏基本的政策与法律 依据，其合理性、合法性及其效力问题明显存在重大缺陷。 首先，该《通知》颁布于新城区建设规划获国务院批准 之前，事实上截至目前，关于新城区土地规划与利用方案仍 然未完成法定的审批程序（甚至关于整个新城区开发建设中 的土地征收征用程序从一开始便处于非法状态，即“先斩后 奏、先征后补、先征后批”）。因此，关于“自2010年8月 15日起，在集体土地、宅基地上突击抢建、改建、增建的房 屋、临时棚舍、抢建的花草、苗木及其他设施等不予补偿” 的规定缺乏有效的法律和政策依据。 其次，该《规定》中明确适用的补偿标准是按照永登县、 皋兰县的土地征收及地上附着物补偿标准为依据进行计算 的（详见《永登县人民政府关于印发永登县城市房屋拆迁安 置暂行标准的通知》永政发〔2⑻9〕72号），根据该文件内 容，其标准仅适用于“城市房屋拆迁安置”，不能直接适用 于耕地征用补偿。即便通过兰州市人民政府或者兰州新区管 委会的名义颁文，也明显超出了法律、法规明确规定的地方 性立法权限。 再次，根据该《若干规定》内容，其第一条明确规定： “永登县、皋兰县分别制定的本县集体土地征收及地上附着 物补偿标准。兰州新区征收土地时，拟征收的土地在永登县、 皋兰县境内的，分别按照永登县、皋兰县的土地征收及地上 附着物补偿标准执行。”由此可见，兰州新区提出的补偿标 准是按照永登县人民政府《关于印发永登县城市房屋拆迁安 置暂行标准的通知》的土地征收及地上附着物补偿标准为依 据进行计算的，其明显不具有可参照性。 三、兰州新区建设中关于执行国家政策