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后全能时代中央与地方政府的博弈及思考 摘要：从结构上看，中国是一个集权的单一制国家。 但实际上地方政府是一级政府，业已成为分利集团，具有 相对独立的利益要求，中央与地方渐呈背离趋势。中央政 府与地方政府政经博弈的现状，应引起足够的重视。关键 词：中央政府；地方政府；利益博弈；分权改革一、当前 中央与地方政府关系现状显然中国目前的政治生态仍属于 权威政治。政府掌握着绝大多数资源的配置权，但中央政 府的权力很难下达到地方，中国自古就有“皇权不下县” 之说。在这一背景下很容易导致地方权力精英的自利性， 即利用地方拥有的资源为自己谋利。当前，如果中央政府 缺乏解决这一政治症候的决心与适当策略，将可能导致地 方权力精英挑战中央权威的状况进一步固化，出现一种最 坏的权威政治类型，即萧公权教授所说的“苏丹式政权”。 这类政权指的是地方政权很少受到行政惯例及传统习俗的 影响，任意行使权力。他们利用手中积累的人际关系网 络，任人唯亲，形成一个庞大的既得利益集团，手中掌握 大量资源，在一定程度上拥有与中央对抗的资本。中央与 地方渐呈背离趋势，这是由中国现行权威政治体制决定的。 现行体制与改革开放前相比，不再是个人与国家浑然一 体，不再把行政力量涉及到社会的每一角落。但结合现实， 它仍是一种“后全能型政治”。具体而言，政府虽然不再管 理一切，但在国家与社会的力量对比中，国家处于绝对优 势。它通过法律、规则、文件、指示规范着民众的生活， 而且这些规范更多的时候，由地方政府作为制定和实施的 主体。后全能型政治的特点之一就是民众的低政治参与。 民众很难对政府的决策进行制约，即使其决策与自身利益 密切相关，如在住房拆迁过程中的暴力执法现象。民众对 政府权力缺乏制度化约束，政府对民间社会保持强控制力， 以确保自己的权威不受到来自民众的挑战。而且在“后全 能型”的权威体制下，中央缺乏充分有效、畅通的渠道来 了解地方的信息，加上地方政府对不利于自身利益的消息 的封锁，关于地方非常态的信息很难为中央所知晓。这就 更增加了地方政权“苏丹化”的倾向，江苏“铁本事件” 为此提供了绝佳注脚。从政治结构角度看，中国是单一制 集权国家，中央政府是最高权力中心，地方政府从理论上 讲是中央政府的执行机构，是中央政府在地方的延伸，地 方应该不打折扣地执行中央政府的决策。但现实是地方政 府已俨然成为一个准利益集团，具有相对独立的政治经济 利益，按本身的意志及地方的实际情况进行社会管理。中 央政策倘若不能满足地方政府的利益要求，地方政府几乎 都是消极执行或者采取抵制态度，导致中央政府的意志难 以在地方贯彻。从上世纪80年代初开始的分权改革是这一 趋势的最初根源，中央政府的初衷是激发地方发展经济的 主动性。必须承认的是，这项改革在当时取得了预期的成 效，但其负面影响却随着时间推移也愈加显现：使地方政 府加剧了地方主义倾向，并产生对中央的离心冲动。地方 民众更多的是感受到地方政府的存在，而对于中央政府， 更多的是对其保持一个抽象模糊的认识。换句话说，在中 央权力制度性回撤后，地方政府在实际上成了自治体，中 央失去了深入地方的能力。从现实出发，我们可以得出这 样的结论，虽然地方官员在中国现代化进程中具有不可磨 灭的重要贡献，然而，其消极面我们亦不能忽视。一方面， 地方官员在低政治参与制度提供的便利下，可以避免面对 体制外强大的政治挑战，由于体制的约束，社会上无法出 现对利益凝固化的官僚集团发出挑战和制约的力量，因此 容易形成尾大不掉的具有排它性与垄断性的地方官僚集团。 地方政府也初步具备了与中央政府博弈的资本。中央保护 农民利益、禁止乱收费、干部精简等诸多政令无法落实， 都与地方官员为了维护自身利益而进行消极抵制有莫大关 系。另一方面，又恰恰是“后全能体制”的特点，中国社 会内部组织力量先天缺乏，中国通过内生的市民社会与自 主社会机制来缓解、淡化矛盾的机制，与拉美和东亚相比 更为缺乏。因此我们可以认为，中国改革进入中期阶段后， 权威体制下的地方官员利益已经开始凝固，具有对外排斥 性。二、中央与地方博弈困境的原因探析与对策思考首先 是体制的不成熟导致的结果。中央政府缺乏与基层民众的 紧密联系，缺乏民众的支持，或者说，中央政府目前拥有 的权力，并未建立在与民众的直接联系的基础之上。民众 对中央政府的概念更多的是抽象的意识，对其有种无法言 说的距离感，而对地方政府的存在有着强烈的感知。当然 这不是说中央政府已经完全失去了对地方的控制，中央政 府目前对地方控制的最主要方式就是人事制度，如干部任 免、调动、地方官员进京任职，中央派官员到地方任职。 但问题的关键在于中央政府除了人事制度外，已无其他方 式控制地方，渠道单一性必然导致控制力的不足。在此基 础上中央形成对这一路径的过度依赖正是中央处理与地方