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增设断水断电等行政强制措施的思考 摘要：关于断水断电等能否成为行政强制措施的问题， 在理论界和实践上一直众说纷纭。有不少学者认为断水断 电等不应成为行政强制措施，而我国正在起草中的行政强 制法也并未将断水断电等列为行政强制措施之一。但是， 为了强制执行的有效性和坚持比例原则，并借鉴了国内外 的立法和实践经验，断水断电等理应作为一项重要的强制 执行措施被写入行政强制法。 关键词：行政强制；执行方式；断水断电 关于断水断电断气等能否成为行政强制措施的问题， 在理论界和实践上一直众说纷纭。而我国目前正在起草中 的行政强制法也并未将断水断电断气等列为行政强制措施 之一。有不少学者认为，行政机关不得采取停止供水、供 电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政义务，体现 的是一种“人文关怀和人性执法的精神要义”，还可以 “防止行政机关对公共权力的滥用，对公民权利是重要的 保障”。 但笔者认为，将断水、断电等作为一种折衷的行政强 制措施引入行政强制法草案中，不仅可以保证行政活动的 持续、有效进行，也可以限制其他机关对公共权利的滥 用，不至于过分损害相对人的合法权益。 1断水、断电等可以成为行政强制执行措施的原因 国内国外立法已有先例 从有关国家或地区的行政强制执行立法来看，己有不 少国家和地区的法律明确将断电、断水等加以规定的先例。 《日本国宪法》中的行政强制执行，除了新《行政代 执行法》专门规定了对可替代性作为义务采取的代执行方 式外，对于不能适用代执行的非代替性作为及不作为义 务，也规定了行政上的其他制裁措施，作为对《行政代执 行法》的强制执行的必要补充，比如“拒绝给付”。所谓拒 绝给付，是指私人的相应行为欠缺适当性，行政厅便采取 拒绝供给自来水、电、煤气等生活所必需的服务，以督促 私人纠正相应行为，或者通过保留该手段，以事先规制私 人行为，确保义务得以履行的手段。如，对于违法建筑 物，行政厅可以拒绝供给自来水等服务。《东京都公害防止 条例》第35条规定，为了防止公害，知事可以命令工业用 自来水业主停止向违反命令的工厂供给用水。此外，在地 方公共团体制定的建筑指导纲要中，也大多规定了对不服 从行政指导的业主可以拒绝给付的制度。 符合我国行政法的比例原则 目前，我国行政法规定的行政强制执行措施主要有三 种，即代履行、执行罚和直接强制执行。根据行政强制法 草案第五十一条的规定，代履行是指“行政机关依法做出 排除妨碍、强制拆除、恢复原状等义务的行政决定，当事 人逾期不履行的，行政机关可以委托没有利害关系的其他 组织代为履行。”可见，代履行针对的是可由他人代替履行 作为义务的强制执行。它的适用是有条件和局限性的。对 于不可替代性的作为以及不作为义务，是不能适用代履行 强制方式的，而只能采取其他方式实现行政行为所确定的 内容。 鉴于此，强制法草案又规定了执行罚的方式。草案第 四十六条规定的执行罚是指“行政机关依法做出金钱给付 义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以按 曰加收罚款或者一定比例的滞纳金。罚款或者滞纳金的标 准应当告知当事人。”这种执行罚专门适用于对相对人负有 金钱给付义务的强制执行。学者们一般认为，这属于间接 强制的方式。2断水、断电等作为行政强制执行方式的适 用 行政强制执行方式的设计，既关系到行政决定所确定 内容的有效实现，又关系到义务人合法权益的维护，如何 在两者中取得平衡和协调，在我国目前的立法和实践上并 没有得到很好的解决。在实践中，我国部分城市也采取了 “断水断电”这一强制措施。如《上海城市规划条例》第 七十条规定，对“接到停工通知后继续施工的，规划管理 部门可以通知供水、供电部门停供施工用电、用水，有关 部门应当协同实施。”可见，《上海城市规划条例》已规定 了赋予规划管理部门停电、停水等强制执行权。再如，《电 力供应与使用条例》第39条：“违反本条例第二十六条规 定，逾期未交付电费的，供电企业可以从逾期之日起，每 曰按照电费总额的千分之一至千分之二加收违约金，具体 比例由供电双方在公用电合同中约定；自逾期之日起计算 超过30日，经催交仍未交付电费的，供电企业可以按照国 家规定的程序停止供电。”第40条规定对违章用电且情节 严重的，供电企业可以按照国家规定的程序停止供电。《供 电营业规则》第66条列举了用户违章用电的具体情形，规 定如果存在对危害供用电安全，扰乱供用电秩序，拒绝检 查者等情形下，供电企业经批准可中止供电。 虽然在实践中我国已采取了 “断水断电”这一强制措 施，也收到了一定的成效，但是，它需要改革： (1 )断水断电只适用于违法情节严重的企事业单位，不 能及于公民个人。 断水、断电虽然可以迅速达到行政目的，但对于义务 人权益造成的侵害非常大。所以，断水、断电措施一般只 适用于违法情节严重的企事业单位