基于县级环境保护行政部门垂直管理的思考.doc

基于县级环境保护行政部门垂直管理的思考 近年来各地环境污染事件日益频发，生态环境状况持续 恶化。国人普遍认为其根源在于地方政府滞后的GDP政绩 观以及地方经济发展利益和国家生态保护可持续发展整体 利益的尖锐矛盾，导致地方环保行政部门在监测、监察和执 法中受到地方政府过度干预，存在大量履职困难、执法不严 的现象。为此，民间与学界广泛呼吁改革环境保护行政管理 体制，对地方环境保护行政部门实行垂直管理。 2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发 《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试 点工作的指导意见》，提出对地方环保行政部门垂直管理制 度改革工作的导向和要求，体现了中央变革环境行政体制的 决心，为下一步改革明确了重点，厘清了思路，指明了方向。 意见中对县级环境保护行政部门实行垂直管理做出了具体 的规定，明确县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由 市级环保局直接管理，但对实行垂直管理后可能会遭遇的问 题和困境缺乏明确的说明。本文尝试从我国基层实际情况入 手，对实行垂直管理可能遇到的问题进行分析，并思考现阶 段如何使新的县级环境保护行政体制真正的有效运行。 、现阶段县级环保行政部门实行垂直管理可能会遇 到的问题 实行环保部门垂直管理的初衷，是化解体制弊端、打 破利益藩篱、落实政府环保责任、强化执法能力建设的重要 手段。但在现阶段难免会在思想理念、地方实际情况、法律 依据等方面遇到许多问题。 （一）陷入盲目迷信垂直管理万能论的僵化思维 垂直管理作为权力上移的重要手段，只是形式上的 权力分配方式，体现的是集权和分权的关系，并不是包治百 病的灵丹妙药，如果盲目迷信，则容易陷入计划经济时代一 由于垂直管理脱离地方行政体系和缺少地方支持， 导致我国其他垂直管理部门在实践中并非都达到了预想的 效果，以工商行政部门为例，为更好打击扰乱市场的行为， 破解地方利益对商品市场的干预，自1998年起实行垂直管 理，但并没有对规范市场秩序起到立竿见影的效果，由于缺 乏与相关部门的沟通协调以及信息来源渠道闭塞，多次成为 了市场问题的替罪羊，反而是近年重新划归地方管理后，才 能更好地发挥职能作用。 正确认识垂直管理，探索环境保护体制中最为有效的 权力分配模式和运行机制，以合理的制度构建为保障，才能 真正发挥环保部门在污染防治、促进可持续发展的重要作 用。 （二）监督弱化和行政权力平衡被打破 1.环保部门垂直管理不在脱离地方掣肘的同时也将 失去地方职能部门的有效监督，导致监督力量减少，而上级 部门受限于地域因素，难以对县域内实际工作进行细致了 解，缺乏监管力度，增加腐败问题发生的隐患。而且垂直管 理的监督主要依靠高级权力对低级权力的体系制约，条管系 统的权力制衡体系一旦被破坏，更容易发生权力滥用的情 况，近年来海关、国土等垂管系统频发的腐败窝案侧面反映 了垂管监督力量薄弱的事实。 2.导致地方行政管理职能残缺，环境保护问题的实质 是经济社会问题，除了环保部门的监管和执法外，还需要发 改、财税、工信、农林水、建设、国土资源等相关部门的配 合，地方政府的综合协调和管理的职能就显得十分重要。县 级环保部门上划后，不仅县级政府的经济社会发展组织功能 和管理职能被破坏，而且对地区事务协调管理的权威性和有 效性大打折扣，环保部门也需要应对因缺乏地方政府组织协 调和相关部门合作而导致的工作难度增大、执法成本增加等 问题，造成权力的虚置。 （三）地理和地区经济社会发展差异的制约 地理是制约行政权力效力和影响力的重要因素，尤 其是在山区和中西部欠发达的农村地区，环保部门在缺少基 层乡镇政府和农林部门支持配合的情况下，即使依靠中央集 权的垂直管理体制，依旧会因为信息获取困难和监督执法成 本过高，成为环境行政管理山高皇帝远的盲区。 不同地区生态环境和污染情况差别大，难以使用统 一的环境标准。县级环保部门收归市级之后，全市必然会使 用统一的环境标准，县级环保部门的自主性和行政自由裁量 权丧失。但不同地区自然情况和面临的环境问题千差万别， 以江西省吉安市为例，吉水、泰和等县所处的吉泰盆地面临 的主要问题是水污染防治和改善城市人居环境，而井冈山市 （县级）、遂川、万安县等山区的主要任务是保护和修复生 态功能区和防治水土流失。面对巨大的环境差异，吉安市内 各区县难以采用统一的环保政策。 不同地区解决环境问题的能力也有差距，经济相对 发达地区在资金投入、技术支持、人才储配和管理能力等方 面都明显优于经济相对欠发达地区，依旧以吉安市下辖区县 为例，财政状况较好的庐陵新区2015年节能环保支出约占 公共财政支出的5. 5%，而经济较为薄弱的万安县2015年节 能环保支出仅约占公共财政支出的0. 5%。同时，传统的城 乡二元化管理和乡村环保缺位也导致农村环境管理难以与 城市相