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食品安全标准：从双重目标回归安全保障 ——以生乳新国标为例的分析 赵鹏 ? 2013-01-02 17:12:57　　　来源：法治政府网 　　　　摘要：本文以食品安全国家标准《生乳》（GB19301—2010）所引发的争论为例，探讨立法确立的食品标准的规制目标，如何构成对标准制定活动的规范框架。文章梳理了我国食品标准体系从《食品卫生法》时代的卫生、质量双体系，到《食品安全法》下的统一食品安全标准体系的演进过程。主张标准的整合反映了立法对标准所服务的规制目标的调整。同时，从标准制定、执行所引发的成本这一角度，阐述了立法重新定位食品标准功能的法理基础。　　关键词：标准 安全 质量　　一、食品安全标准与标准之争　　作为对商品和服务的控制规范，标准一直是政府广泛采用的规制工具。[1]在我国《食品安全法》确立的规制体系中，强制性的食品安全标准也处于核心地位——它是确定食品召回责任、决定民事赔偿以及实施行政和刑事制裁的重要依据。[2]有鉴于此，食品安全标准的制定往往引发激烈争论，生乳新国标即是生动的实例：　　2010年3月26日，卫生部发布通告，颁布了66项食品安全国家标准（卫通〔2010〕7号）。其中，《生乳》（GB19301—2010，以下简称生乳新国标）的两项关键性指标：菌落总数每毫升不超过200万个，蛋白质含量每100克不低于2.8克，在业内引发了巨大争议。支持者认为，这一标准照顾了“国情”：黑龙江省奶业协会秘书长吴和平认为，目前我国小规模奶牛养殖比较高，且短期内难以改变，这一标准符合产业实际。[3]内蒙古乳业协会秘书长那达木德也认为，如果提高标准，将导致大量奶农因无法达到标准而被迫倒奶杀牛；[4]批评者则以历史和国外标准为参照，认为新国标是严重倒退：上海奶协副秘书长顾佳升认为这一标准“细菌含量超出国外数十倍，蛋白质含量远低正常标准”[5]；广州乳业理事长王丁棉更是直言有关菌落总数标准是“世界上最差、最低的标准，甚至是全球乳业的耻辱”。[6]　　乳品企业亦加入这一争论：光明乳业总裁郭本恒表示，生乳标准几乎是全世界最差，“垃圾生产出来的就是垃圾”；[7]新希望乳业总裁席刚也正面回应“中国乳业基础差是不争的事实，新的乳品安全标准的确是放宽了”[8]。而伊利集团的代表在接受采访时则主张，新国标经过缜密调研，充分论证的，是结合中国国情制定的。[9]　　这一争论延宕至今并引发了广泛关注——直到今年，卫生部部长仍然需要通过新华社的采访回应相应的问题。[10]遗憾的是，这一争论并未在法律层面得到充分讨论。个中缘由，或是因为制定食品安全标准需要高度专业的知识，法律学者对其讨论视为畏途。但是，食品标准属于法律授权行政机关制定的行政规则，[11]它虽然不具有形式上“法”的外表，但在实际上却产生对私人的约束效果。[12]法律显然不能允许行政机关以专业为名走向专断。　　本文即以分析法律授权卫生部门制定食品标准的目标入手，从合目的性角度来分析相关标准制定活动的法律问题。采取这一进路的原因在于，由于食品安全标准制定需要高度专业的知识，法律赋予了卫生部门广泛的裁量权。而法律确立的规制目标构成判断裁量权行使合法性的重要指标：依法行政要求行政机关权力的行使符合法律目的，排除不相关因素干扰，而且所采取的措施和手段对于现法律确立的目标必要、适当。[13]因此，从法定规制目标入手分析标准制定活动，对于解决相关争论具有正本清源的作用。　　二、标准的目标：从安全、质量双保障回归安全保障　　建国以来，我国食品监管领域的立法可以划分为两个阶段：食品卫生法时代和食品安全法时代。两个阶段中，法律对食品标准体系设计呈现出明显差异，这种差异亦反映出食品标准规制目标的变化。　　（一）从卫生、质量双标准到整合的食品安全标准　　2009年之前，我国处于食品卫生法时代。其中，最早的法律文件可以追溯至国务院1965年8月17日批转的卫生部、商业部、第一轻工业部、中央工商行政管理局、全国供销合作总社制定的《食品卫生管理试行条例》。该条例确立了食品领域的双标准体系：卫生部门负责研究制定各种主要的食品卫生标准，而食品生产、经营主管部门负责制订食品产品（质量）标准。这一双标准体系此后被各个阶段的食品卫生立法继受，并日渐成熟。其中，食品卫生标准由卫生部门制定，而质量标准分由两个部门制定：农业部门负责制定供食用的初级农产品的质量标准，质量监督部门则负责经加工、制作用于销售的产品质量标准。[14]　　法律虽然确立了双标准体系，但对于有关食品标准的制定原则、制定程序、主要内容以及具体指标选择时考虑的相关因素等等，均无规定，标准制定事实上处于无法可依的状态，这也导致了食品标准化工作的落后。[15]而且，食品卫生标准与食品质量标准看似各司其职，在实践中却逐渐暴露出相