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制度创新与农村土地流转 2009-11-20 10:35:27 [摘要]农村土地流转是完善农村基本经营制度、维护农民土地承包权益、走中国特色农业现代化道路的重大战略举措。近年来，随着中国农业和农村经济的发展，特别是农业产业化经营的兴起与农村劳动力转移的逐步推进，土地流转出现了速度加快，规模扩大，形式多样的趋势。目前，我国农村土地流转还面临着一系列的制度性障碍与制约，迫切需要政府通过制度创新来引领和推动土地的合理、有效流转，进一步深化农村体制改革。政府应积极进行相应的制度体系创新，加强对农村土地流转的引导、规范，使其健康发展。 　　（联合论坛·北京）中共十七届三中全会在科学总结和充分肯定了我国农村改革开放30年的巨大成就基础上，明确指出土地制度是农村的基础制度，“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。这是新阶段符合国情、顺应民意，完善农村基本经营制度，维护农民土地承包权益，走中国特色农业现代化道路的重大战略举措。　　土地流转是在建立社会主义市场经济体制，在中国特有的土地产权制度框架下深化农村土地制度改革过程中出现的一个新动向。近年来，随着中国农业和农村经济的发展，特别是农业产业化经营的兴起与农村劳动力转移的逐步推进，土地流转出现了速度加快，规模扩大，形式多样的趋势。　　但是，从全国范围来看，土地流转仍然处于较低的水平，即便近年来一些省区的土地使用权流转速度有所加快，也未改变土地流转的基本状态。目前中国农村土地流转的现状呈现以下基本态势：一是土地流转的量小而且地区不均衡，一般说来非农经济发达的地区流转的量比较大；二是土地流转的形式多样而且都不规范，主要是农户间私下的口头协议；三是土地流转的单位面积价格水平差异极大，甚至出现倒贴现象，总体价格水平低下；四是目前农地流转主要是承包权的短期流转。[1]之所以出现这种局面，其根本原因就在于我国农村土地流转面临着一系列的制度性的障碍与制约，迫切需要政府通过制度创新来引领和推动土地的合理、有效流转，进一步深化农村体制改革。　　　　一、农村土地流转的制度背景　　　　家庭联产承包责任制是当前农村土地流转的一个直接的制度背景和前提。家庭联产承包责任制作为一种土地制度安排，它不可能涵盖，也不可能穷尽全部农地产权所要求的功能。对于当前广大的中国农民而言，土地不仅是一种重要的资源、一种经营的手段，而且更是一种生活方式，是农民的保命田，是农民生存和发展的最后一道保障。因而其制度本身在实施以来，既充分显示出了其前期巨大的制度绩效，但同时也产生了异化，出现了许多新问题。　　美国经济学家普鲁斯特曼曾这样宏观地评价中国农村土地制度中的问题，主要有七个方面：一是对农民的土地承包权有政策的规定，但缺乏法律保障；二是允许按人口变化不断调整土地承包关系，农民承包权实际上无法稳定；三是对非农业占用耕地的经济赔偿太少，因而形成了非农业过量占用耕地的机制；四是集体土地所有权者的身份不清，经常出现乡村两级侵犯组一级土地所有权益的现象；五是政策上允许土地使用权转让，但由于土地使用权本身缺乏法律保障，因此实际生活中转让很少，造成土地使用权价值难以实现；六是乡、村两级加在土地使用权上的费用太高，农民难以承受；七是农村没有足够的法制，乡村干部在土地问题上为所欲为。[2]实际上，就家庭联产承包责任制本身而言，它本质上仍属于小农式的家庭经营，其最大的特点在于农户拥有小面积的土地，通过劳动密集的方式进行耕作，这一土地制度安排随着农村经济体制改革的深化和市场经济的要求，与农业现代化产业化、农民非农化以及农民增加收入而言并不相适应，出现了不同程度的制度障碍。　　家庭联产承包责任制规模小，产生不了规模效应。据有关资料，我国现有耕地14.3亿亩，人均不足1.2亩，仅相当于世界平均水平的1/4，全国有1/3的省、市人均耕地面积不足一亩。[3]由于土地过于零碎、分散，无法形成适度规模经营。小农经济模式已经成为制约我国农业发展的制度瓶颈。另外，家庭联产承包责任制使农民对土地制度预期不足。农民仅有使用权、无所有权，而且土地的使用经营权常常受政策、人口、乡村干部的干扰而变动。农民对土地长期投入不足，缺乏热情，不少地区还出现了农民短期的掠夺式经营。　　家庭联产承包责任制实施以来，其小农式的家庭经营已成为我国农业发展的制度瓶颈。土地流转恰恰可以从制度层面解决家庭联产承包责任制存在的土地承包期过短、农民缺乏稳定感以及土地资源配置效率不高等问题。当前，国家在政策层面积极推动和探索土地流转也正是国家对家庭联产承包责任制的制度修订和改进。　　　　二、明晰农村土地产权是土地流转制度创新的核心　　　　家庭联