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农村税费改革和政治发展 内容提要：农村税费改革是为了解决家庭承包责任制 之后的农村发展中出现的农民负担过重、干群矛质激化等 突出问题。但它并不是单纯的“费改税”或减轻农民经济 负担问题，而是对农村中国家、集体和个人间的利益关系 的调整，其实质是政治权力和政治权利的变革和调整，这 种变革和调整的过程就是政治发展的过程。农村税费改革 不仅初步规范了农村的分配关系，为农村政治的发展创造 了条件，而且将我国政治体制中不利于农村发展的所有深 层次的问题逼到层面上来，提出了我国将来政治发展应解 决的问题。因此，我们应该因势利导推进农村综合配套改 革，促进中国政治发展。 税制是一项重要的资源配置制度，体现了不同主体之 间的利益分配关系。农村税费的征缴及其利益分配成为乡 村社会权力关系和权力结构的基础。农村稅费改革本身并 不是单纯的“费改税”或减轻农民经济负担问题，它的实 质内容是国家、集体和农民利益关系的调整，是农村政治 权力和政治权利的变革和调整。 “政治发展是政治关系的变革和调整”。政治发展的过 程就是政治权力和政治权利的变革和调整的过程。政治发 展的动力是社会生产力和经济关系的发展，因为它会促使 在特定经济关系和社会关系基础上形成的利益关系之间的 矛盾运动，导致政治权力和政治权利的变革和调整。现代 政治发展过程一般采取‘政治革命和政治改革”两种形态, 其中政治改革是统治阶级中的政治领导集团根据社会矛盾 状况及其对政治权力的要求，有计划有步骤地进行的旨在 改进政治体系、调节政治关系以巩固和完善其政治统治的 政治过程（王浦幼，1995）。政治发展表现在三个方面：一 是政治文化的世俗化，这主要是指人们的政治态度、政治 观念的变化，即某种政治文化成为普遍化的、大众化的政 治文化；二是政治结构的分化，在分化当中，政治“角色 发生变化，变得更加专门或自主化，出现了新型的专门角 色，出现了或创造了新的专门化的结构和次体系”；三是政 治决策能力和贯彻政策能力的提高，即政治体系扩大其政 策作为的能力的提高邙可尔蒙德，中译本，1987）。 农村税费改革自2000年国务院在安徽省为试点开始， XX年将试点扩大到20个省份，X X年在全国范围推开。它 已经引起人们的广泛关注，学界和政界也进行了大量的研 究：许多研究将它视为建国以来中国农村继土地改革、家 庭承包之后的第三次重大改革。不过，总体上看，迄今的 研究主要集中在迫切需要解决的现实问题，如减轻农民负 担和缓解农村干群矛盾及其政策设计上，而很少从政治发 展的高度来考察农村税费改革的成效和前景。本文将根据 税费改革的实践来研究税费改革和政治发展的关系。 一、农村税费改革顺应了农村政治关系的变化 税费改革之前，农村基本的税费关系可以用农民的话 来概括，这就是“交完国家的、留足集体的、剩下的是自 己的”。农民的收获在国家、集体与农民之间分配，这种分 配的基础是农村现存的产权制度。一方面是国家基于产权 的保护即社会公共管理而获取“税收”；另一方面是乡村集 体组织基于土地产权的拥有而获取的“费收”，其实质是 “地租”。农民在向国家交税的同时也向村集体交“租” （费）。从征纳方式上，农民向国家缴纳的税也常常是通过 村集体代收的。村集体收齐农民上交的税后，统一上交国 家，村集体也因此成为涉税单位。如果仅从农民上交的角 度看，可以说农民交给国家的稅不过是交给集体的租的一 部分，或者说是集体从所收的租中提出一部分上交国家， 由此，国家、集体与农民的关系一方面表现为国家与农民、 国家与集体的税赋关系；另一方面也表现为农民与集体的 租赋关系。显然，从形式上看，国家、集体与农民的三角 税费关系是简单而清晰的。这种稅费征纳关系也构成现实 中的乡镇与村委会及农民的关系。乡镇政府作为国家在农 村基层的代表，负责征收国家的税收，村委会作为集体的 代表者而向农民收取集体的“提留”，并协助乡镇政府代收 国家的税赋。由此形成了乡镇与村委会的权力关系及乡村 的基本治理格局。从理论上说，乡镇政府作为国家在农村 基层的代表，乡镇干部作为国家的代理人，不应该有自己 的特殊利益，与国家利益发生冲突；村委会作为集体的代 表者，村干部应该维护村集体和农民的利益，不应损害村 民的利益。 但事实上，随着改革开放以来中央的放权让利，各级 地方政府和各个部门的利益在制度上被承认了下来，地方 和部门的利益意识增强了。乡镇政府和七站八所总是利用 国家所给的权力捞取自己的利益。因此，现实生活中的税 费关系是非常混乱的，农民除上交国家的“税”和村集体 的“租”（村提留）之外，还承担着县市、乡镇及其各部门 形形色色的费，以及各种各样的集资摊派和罚款。国家、 集体与农民简单的租税关系变得异常复杂。尤其在改革开 放以后，我国正处于政治体制从集中的动员体制向民主的 合作体制的转