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建国初期自然性弱势群体社会救助研究 ——以河北省为例 高冬梅（河北师范大学历史文化学院） 2012-7-17 15:34:59　　来源：《中国经济史研究》2010年第2期 内容提要:河北省灾民救助是建国初期社会救助的典型例子。从中可以看出建国初期社会救助行政体制和政策措施的得失、社会救助实践的动态发展以及政府作用发挥的情况。本文认为，建国初期灾民救助中的行政体系有利于社会救助的综合治理，紧急抢救、以工代赈等救灾措施基本是积极可行的，社会救助经历了由以救为主到以防为主的发展过程。总体上看，政府在社会救助中充分发挥了主导作用，对今天的社会救助有重要启示。　　关 键 词:建国初期河北省 弱势群体 社会救助　　社会救助是在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度。①它具有维护社会稳定与和谐、促进经济发展的　　重要功能。建国初期中国政府对灾民、失业者、乞丐等社会脆弱群体进行了大规模的救助活动，其中，因自然性弱势群体——灾民是数量最大的弱势群体，救灾工作也就成了当时社会救助工作中的主要内容。对建国初期救灾工作的研究，以往主要侧重在救灾工作发生的背景、政策措施以及社会意义的描述上，而对当时救助政策措施的得失尚欠深入分析，对救助实践的动态考察以及政府作用的探讨基本尚付阙如。本文拟采用“解剖麻雀”的个案研究，对当时重灾的河北省的颇具典型性的救灾工作和救灾过程加以梳理，不妥之处敬请指正。　　一、救灾行政体制的构建　　1949年7月，华北人民政府第三次会议决定恢复河北建制。1949年8月河北省人民政府成立，下辖10个专区，4个直辖市，132个县，3 086万人。河北省基本地处北纬36°03′—42°40′，东经113°27′—119°50′之间，属北温带大陆性季风气候，春季干旱多风，夏季炎热多雨，秋季天高气爽，冬季寒冷干燥。地形地貌也较复杂，山地、丘陵、盆地、平原类型齐全。所以河北自古属自然灾害多发地。又由于长期战争等原因，河北省人民政府成立初期潮白河、永定河、大清河等主要河流年久失修经常漫溢，山区水土流失严重，达到山区总面积的58%，②这就使本来易灾的河北省自然灾害频仍且严重。1949到1952年全省多次发生水、旱、风、虫灾(受灾情况见表1)。　　尤为严重的是1949年的水灾，当时天津、唐山、沧县、通县、保定五个重灾专区，几乎普遍受灾，其中的宁河、宝坻、大城、静海、文安、玉田等13县的生态环境几近遭到毁灭性的打击，灾民生活陷入严重危机，1950年1月，因灾而荒导致唐山专区“无食者约180 000人”，如不采取措施“春耕时没吃者将有700 000人，麦收时没吃者将有1 000 000人”，通县专区“不能生活者80 000余人”，唐山、天津、通县三个专署群众因没饭吃而逃荒者共460 000人。③　　(一)救助方针　　涉及人的生存、社会稳定与政权巩固，作为公共政策之一的弱势群体社会救助，是一党、一国乃至一地区必须应对的问题。对于严重灾情，河北人民政府一成立就给予关注。河北省许多地方曾是老根据地，吸取根据地的救灾经验，1949年8月11日，河北省人民政府向各专署、县发出《大力开展生产救灾的工作指示》，要求各级党政干部尽一切可能的力量，组织群众生产自救，恢复发展农业、特别是副业与手工业，度过灾荒。8月12日，中共河北省委又发出了《关于动员全党全民进行生产救灾的号召》，指出:在今年灾害严重的情况下，“全党全民必须以对人民高度负责的精神，休戚相关，患难与共，大力领导群众广泛开展生产自救运动，这已成为当前全省党的紧急任务”，号召“全党全民必须紧急行动起来，广泛开展节约度荒和生产救灾运动，……各地区要把生产救灾作为今冬明春的中心任务”①。可见河北省委和政府对灾情是高度重视的，河北省委和政府一成立就制定了动员全社会力量的、主要依靠生产自救的、旨在发挥救助对象主观能动性的积极救助方针。在1949年底和1950年初，中央人民政府和内务部先后发出《关于生产救灾的指示》、《关于生产救灾的补充指示》以及召开第一次全国民政工作会议，一步步地确立了“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”的救灾方针，这与河北省灾民救助的核心理念是一致的:生产为主、救济为辅，自救为主、他救为辅。积极性显而易见。根据中央救灾方针，1950年1月30日，河北省政府委员会第三次会议通过了生产救灾计划草案;4月16日，省政府委员会第五次会议通过《关于目前灾区生产救灾工作的决定》②;查漏补缺，进一步把中央人民政府的救灾方针因地制宜地贯彻到河北的救灾实践中。在建国初期国家“一穷二白”情况下，党和政府力避“福利依赖”的积极救助方针的确立为救灾工作的成功开展奠定了基础。　　(二)救助机构