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《城市基础设施投融资》 余池明 张海荣 编著 中国计划出版社 2004 年 5 月第 1 版 序 我国的经济与社会发展已经进入一个新的历史阶段。21 世纪头 20 年是我国经济社会发展的重要的战略机遇期，这个时期要实现全面建设小康社会的伟大目标。目前，我国正处在城镇化的加速期。近 10 年来，我国人均收入、基础设施的投资都有很大的提高，城镇化率从 1990 年的 18.9％上升到 2001 年的 37.7％，每年大约提高 2 个百分点。也就是说在这 10 年中，每年约有上千万人从农村进入城市。许多专家预测，中国的城市化率可能还会不断提高。按照西方发达国家的发展历程，城镇化率从 36％提高到 60％属于加速期，也就是说目前我国城镇化正处在起飞阶段，这是当前我国城镇化的主要特征。占世界人口四分之一以上的中国快速进入城市化，对全球都会产生深远的影响，无论是对世界来讲，还是对中国而言，这种影响都将是空前绝后的。中国历史上从来没有出现过，以后也将不会出现。城市化浪潮是不可抗拒的历史规律，对城市规划、建设、管理提出了严峻的挑战。 我们首先面临的就是城镇化高速发展与基础设施短缺的矛盾。所有的国家在城市化过程中都曾出现基础设施短缺的现象，特别是在拉美、非洲及印度等国家的一些城市，半座城市被垃圾山、污水和贫民窟所包围，生活条件恶化，造成了灾害、瘟疫的大面积蔓延。即使是西方发达国家，在城镇化的过程中也同样经历过这样的灾难，被称之为最黑暗的年代。走有中国特色的城镇化道路，我们就要全面总结西方发达国家和发展中国家所经历的错误和痛苦，以避免重蹈覆辙。这就是我们社会主义国家应该做的事。解决基础设施短缺的问题，要靠我们广开投资渠道，增加投入。联合国提出，发展中国家在城市化过程中，基础设施的投入一般不应该低于 GDP 的 3%-5%，但我国绝大多数城市都只有百分之二点几，就像上海发展如此之快、基础设施较为完 1 备的城市，也只达到 5%。所以，基础设施短缺是我国城镇化过程中最为挠头的一个问题。 二是城市基础设施投资需求大与投资渠道狭窄的矛盾。目前，我国每年用于基础设施的投资将近 4000 亿元，其中国家财政投资包括国债、中央的转移支付只占总投资 5.7%。这是在近几年国债投放量较大的情况下才达到的，如果没有国债投资，中央财政转移支付只占 1.2%；引进外资参与基础设施建设，最好的年份达到 4.39%；城市维护费资金占整个投资的 14.6%。所以，无论是城市维护费，还是外资以及国家财政资金，三项合计还不到总投资的 20%，其余 80%的资金要靠社会资金和银行信贷来解决。所以，城市基础设施正面临着投入需求越来越大和投资渠道相对狭窄的问题。我国城市发展不平衡，这个矛盾在中西部城市更加突出。 加快城市化进程，基础设施建设要先行，就必须加大对城市基础设施的投入。一个国家或地区的基础设施投资应该与该地区城市化速率相配套，否则就不可能实现基础设施适度超前、协调发展。解决城市基础设施短缺的矛盾和基础设施投资渠道狭窄的矛盾是城市政府面临的重要课题。根本出路是通过城市基础设施投融资和建设运行管理的市场化改革，来有效地增加投入和提高运行效率，以适应城镇化高速期的需要。首先要改革城市基础设施的投融资体制，合理划分政府和社会在城市基础设施投资方面的范围，充分发挥政府投资和社会投资两个方面的积极性。一方面，完善城市政府财政投融资体系，增强城市政府对非经营性基础设施的投入能力；另一方面，开放城市基础设施投资市场，大力吸引民间资本和外资向经营性城市基础设施领域的投资，促进投资主体多元化和融资方式的多样化。其次要改革市政公用事业的运营体制，建立特许经营制度，打破垄断，引入竞争，提高基础设施服务的经营效率。 加快城市基础设施建设不仅要解决资金来源问题，而且要解决资金的合理使用和基础设施的合理布局问题。不切实际的形象工程与城市基础设施短缺 2 并存，这是许多城市都存在的症结。热衷于建造大广场、大草坪、宽马路、超标准的政府大楼，而对长期性、隐蔽性、根本性、系统性，特别是事关长远发展和人民群众根本利益的基础设施建设却重视不够。当前，许多城市政府从当地的实际情况出发，着力于改善城市形象和人居环境，这是无可非议的。但是，为片面追求自己的政绩搞形象工程，而忽视对城市人居环境影响最大、投资环境影响最密切的基础设施的建设，这是要不得的。盲目追求大而全、小而全，自成体系，自成格局，这是当前基础设施建设的另一个弊端。本来财力单薄，对基础设施的投入资金已很少，却布局非常不合理，各自为政，互相攀比，重复建设，设施互不配套，所造成的浪费极其严重。 总之，通过改革创新，解决城市基础设施投资的供需矛盾，适应城市化快速发展的需要，是城市建设者面临的艰巨任务。很多发展比较快的城市，特别是沿海城市在这方面有不少成功的探索。丰富的