改革和完善县乡财政体制研究.docVIP

PAGE PAGE 1 改革和完善县乡财政体制研究 　　【摘要】分税制改革使中央与省的财政体制逐渐完善，但省级以下的财政体制并没有相应的理顺，尤其是现行财政体制在运行中出现了一系列亟待解决的矛盾，集中体现在县乡政府财权与事权的不协调。分析其成因有来自体制内、外的多重因素，改革和完善县乡财政体制已迫在眉睫。在坚持基本原则的指导下，积极推进改革和完善的有关对策具有重要意义。 　　【关键词】县乡财政；体制改革；政府层级；事权划分 　　自分税制改革以来，县乡两级财政形势严峻，工资欠发普遍化、赤字规模不断扩大。县乡财政困难已严重影响了农村义务教育、农村卫生医疗、农村基础设施等公共产品的提供，严重影响了部分地方的社会稳定和政府权威。 　　1.我国县乡财政体制存在的问题 　　第一，政事权划分不清，财政收支责任不对等。县乡政府在承担了庞大事权的同时，却没有税收立法权、债券决定权，缺乏独立主体税种，收入主要靠极其有限的共享税。第二，乡经济总量小，财政总体实力弱。我国许多县域财政收入中仍以农业为主，经济上缺少充满活力、市场前景广阔的支柱产业，而民营经济发展不足，经济总量小，从根本上决定了财政收入总量小的现状。第三，财政支出增长快，县乡财政负担沉重。近年来，我国县乡财政供养人员增长较多，供给经费支出成为沉重的压力，这个沉重的包袱已成为面临的最大困难。第四，县乡债务包袱较重。县乡债务问题产生久、根源杂、涉面广、解决难，既严重制约了当地经济的进一步发展，更加剧了县乡财政运行的风险度。第五，预算管理不到位，资金使用效率低。年初预算形同虚设，赤字预算安排亦较多发生。预算缺口较大时，在执行中以随意追加来解决。第六，县乡财政运转困难，难以筹措资金用于农村建设。农村税费改革产生县乡财力不足、运转困难的问题。省级政府的拨款犹如杯水车薪，目前仍由县乡政府承担着农村公共产品供给的主要责任。 　　2.我国县乡财政体制问题的成因分析 　　2.1体制内因素 　　第一，政府层级过多，层级间事权划分不清。《宪法》明确规定了中央和地方政府在职权行使上的区别，但并没有对地方各级政府行事具体哪些职权做出全国统一、明确、详细的规定，有些事务由各级政府共同承担，极易导致政府间职权互相不明、错位、越位和缺位现象共存。第二，税收划分不合理。分税制的改革明确了中央和省的财政关系，但从县级财政和地方各级财政关系来看，对省以下的税收规划权限却没明确，各地区在具体操作中存在较大差异。第三，税收征管体制存在缺陷，征收效能低下。县乡财政缺少主体税种，处于“等米下锅”的艰难境地。国税与地税的分设，导致在一级政府中存在多套征管机构及其分别来自不同管理部门和不同的政府层次尴尬局面。县级政府的预算编制与税收征管体制的不协调，造成地方税收成本过高。第四，基数法转移支付不完善，专项配套过多。大量的基数返还抵消了分税和分成的实际效果，在不断的上下划拨中，政府间的财力成本增加。 　　2.2体制外因素 　　第一，县域经济弱，增收乏力。乡镇财政困难的最根本原因是经济发展水平低，尤其对贫困地区，乡镇企业少、经济效益低，所以工商税收收入所占比例极低。自取消农业税后，税源严重不足和主体税种缺乏，而乡镇政府又很难从国家正规的税收收入中拿到充足资金。第二，县乡预算约束力不够，支出随意性大。一方面是预算执行管理不严，“软预算”的现象严重。另一方面由于财权难以约束部门事权，事权部门的“先斩后奏”，财政只能事后认账。第三，县乡冗员过多，吃饭财政问题。欠发达地区出现财政供养人口越来越多的问题，且有越来越多的人想尽一切办法的加入这一行列，这种支出的刚性增加，使基层财政沦为了吃饭财政，也就更无力发展地方经济建设。第四，政府的“越位”使负担加大。县乡政府在运行中存在的政府事权与市场事权界定不清，使乡镇一级政府普遍成为经济建设型的角色。 　　3.改革和完善我国县乡财政体制的必要性 　　第一，缓解县乡财政困难的需要。分税制改革使中央财政保持了较高的增长速度，而之形成鲜明对比的是部分地区县级财政却越来越困难。第二，改善农村公共产品和公共服务的需要。我国已经入公共产品和公共服务要求快速扩张的阶段，大多数农民对教育、卫生、文化等社会公共产品和服务提出了更高的要求，这与县乡财政困难问题形成鲜明反差。第三，进一步深化农村税费改革，推进新农村建设。农村税费改革涉及到农村经济利益的大调整，为更好的解决“三农”问题，巩固农村税费改革的成果，需要进一步深化农村税费综合改革。 　　4.改革和完善县乡财政体制的思路对策 　　4.1县乡财政体制改革的原则 　　第一，效率优先，兼顾公平。把财政资金尽可能安排到经济效益较好的地区和部门，同时要加大对落后地区的倾斜支持，保证各个地区间在非均衡发展中形成良性的互动机制。第二，财权与事权一致。应根据县乡政府经济和社会调控目标