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第五章 政策工具 一、政策工具研究的兴起 政策工具成为20世纪90年代西方政策科学研究的一个焦点，并正在成长为一个新的学科分支或主题领域。 1．渊源。政策工具研究并不是一个全新的、突然出现的话题。社会科学的各学科特别是经济学、政治学以及行政学等领域早已关注这一问题。 ●在经济学领域，经济政策工具历来构成经济政策研究的一个重要方面，工资、价格、利率等往往被当作政策工具看待。二战后，在西方社会科学领域中，政策工具成为各学科关注的问题。 ●在政治学领域，达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》（1953年）已论及政策工具的基本原理，在此之后，政治学中的政策工具研究沿着两个不同的方向发展—— 一是注重对工具的政治属性的研究，它以政治文化及意识形态的研究为基础；另一个发展方向是沿袭结构—功能传统，力求通过对工具的研究来确定公共政策功能。●在公共行政学领域，行政工具及行政方法也早已构成一个重要的理论主题。 ●在法学领域，法律法规也往往被当作一种社会控制的工具。 2．原因。 一政策执行的复杂性以及政策的失败导致人们对政策执工具或手段的反思，实际的政策执行对工具方面知识需求的增长； 二是福利国家的失败以及政府工作的低效率，导致人们对工具途径的政治及意识形态上的支持； 三是当代社会科学实践性的增强，特别是应用性社会科学领域日益介入政府的政策和管理实践，导致这些学科的学者对包括工具性知识的更多的追求； 四是政策科学的研究领域自身的扩展导致了政策工具被纳入学科的视野之中。 二、政策工具的研究途径 1．工具主义。这种途径认为，人们知道一种特殊的工具，了解其内在的作用机制；这种工具的效果已被证明或具有十分的现实性；人们在大部分可预测的环境中可以期待其产生的效果；并且，恰当的工具可以将政策失败转变为政策成功。因此，政策工具研究应弄清工具的属性与特点，以便辨别、提炼少数具有普遍适用性的工具，扩大其应用范围。 2．过程主义。这种途径的支持者并不承认存在着超出特殊具体问题之外的工具。他们认为，各种工具之间有着重要的差别，没有哪一种或哪一类的工具具有普遍的适应性；恰当的工具并不是抽象计算的产物，而仅仅是一种在动态适应过程中的试探性解决办法；工具的恰当与否是因具体情况而定的。因此，过程主义者所强调的是工具发展的重复性过程，而不是工具的特性。 3．权变主义。这种途径所持的是传统的社会计划观点。它认为，工具选择的根据是：工具的绩效特征是如何满足某种特殊问题背景的需要的。一旦政策的目标或目的明晰化了，那么，直截了当的事情就是要去工具箱中找出最适应的工具。因此，工具的研究既要注意弄清解决问题的特定要求，又要注意选出最适合这种要求的工具。 4．建构主义。这种途径比权变主义又前进了一步。它认为，要了解特定工具被采用的脉胳背景的特殊性，就必须了解这些工具的主观意义。在这里，主观意义既表示非工具性的方面（如符号的或伦理的内涵），又表示那些其意义和解释被价值和感知所中介的工具性特征。依这种途径，并不存在关于工具及其特征的客观现实，相反，工具代表了一种社会地建构了的实践形式，其意义和合法性被不断地加以建构和再建构。 三、政策工具的内涵与分类 1．什么是政策工具 最常见的定义是：“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的任何事物”。简单地说，政策工具就是达成政策目标的手段。尽管“内部管理”、“人力资源政策”、“网络管理”、“政策实验”等东西在某种意义或角度上可以看作政策工具，但最好是将政策工具限定在实现政策目标或结果的手段这一特性上。 事实上，政策工具既可以界定为一种“客体”(object)，也可以界定为一种活动(activity)。一方面，我们可以将工具看作为一种客体。例如，在法律文献中，人们往往将法律和行政命令称为工具；另一方面，工具也可以看作是活动，因而有学者将政策工具定义为“一系列的显示出相似特征的活动，其焦点是影响和治理社会过程” 。这种定义扩大了工具的范围，将某些非正式的活动也纳入工具之中，然而，却使“政策”与“工具”的界限更加模糊。 2．政策工具的分类 ●荷兰经济学家科臣最早试图对政策工具加以分类，他着重研究这样的问题，即是否存在着一系列的执行经济政策以获得最优化结果的工具。他整理出64种一般化的工具，但并未加以系统化的分类，也没有对这些工具的起源和影响加以理论化探讨。 ●美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人也做过类似的研究，但他们倾向于将这些工具归入一个宽泛的分类框架中，如将工具分为规制性工具和非规制性工具两类。萨尔蒙推进了他们的讨论，增加了开支性工具和非开支性工具两种类型。 ●著名政策分析家狄龙(Van der Doelen)将政策工具划分为法律工具、经济工具和交