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城市燃气输配行业的特许经营前景分析 摘要：本文从城市燃气输配行业的特点入手，分析这个行业屮特许经营的实 质和发展基础及其发展所面临的问题和约束，从而得出有关其经营前景的儿 个观点。 关键词：特许经营；行政许可；城市燃气输配；自然垄断 1前言 《市政公用事业特许经营管理办法》已颁布3年多了，许多大城市都针对城 市燃气输配行业制定相应的管理办法并逐步付诸实施，但实际情况却并不尽 如人意。个别城市在城乡结合部的新片区实施燃气特许经营，往往也是形式 意义大于实质意义。因此，认真分析城市燃气输配行业的特点和该行业屮特 许经营的实质及其发展的约束条件，并对二者关系深入挖掘，从而明确特许 经营的前景是非常有意义的。 2城市燃气输配行业的特点分析 城市燃气输配行业的特许经营前景是建立在其行业特点基础之上的。现在看 来，这一行业至少有以下三个不可忽视的特点： 自然垄断性 垄断如同竞争一样，都是市场的伴生物。只要存在市场及竞争，垄断 必然产生。市场经济越发展，竞争也越发展，垄断也随Z发展。但白然垄断 却不尽然。市场与竞争越发展，自然垄断的空间却越来越小：传统意义上纯 粹的自然垄断行业，有一些已被公认为是可以引入竞争的。在这种情形下， 作为城市基础设施的燃气输配产业被认为属于传统的自然垄断产业，这就使 得我们在分析城市燃气输配行业时应将其自然垄断性作为第一个特点。 地域性 任何城市的燃气输配产业都是这个城市的基础设施，都是为这个城市 的居民服务的，这就决定了城市燃气输配行业具有地域性特点。与诸如电信、 电力、铁路等全国性的白然垄断产业相比，地域性特点对城市燃气输配行业 来说更加显著。这个特点也决定了城市燃气输配行业的特许经营与电信、电 力的特许经营有很多不同Z处。 发展所处的阶段性 任何事物的发展都是分阶段的，城市燃气输配行业亦然。与发达国家 已经过儿十年发展的成熟的燃气产业相比，我们国家的燃气发展只能算刚刚 步入快速发展的轨道，现在还处在培育市场的阶段。所以，将发达国家成熟 的燃气规制经验直接拿来就并不合适。 3特许经营 商业特许经营与行政特许经营 美国商务部对特许经营的定义是：“特许经营是一种商业模式。受许 人被授权提供、销售或分销产品或服务，且要遵循特许人设计的营销模式： 特许人允许受许人利用特许人的商标、商业名称和广告。”对这种特许经营, 可暂且称之为“商业特许经营”。而在城市市政公用事业领域，《市政公用 事业特许经营管理办法》规定：“市政公用事业特许经营，是指政府按照有 关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者， 明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的 制度”。因为这种特许经营是政府授权的特许经营，可称之为“行政特许经 营”。 本文所分析的城市燃气输配行业的特许经营，就是“市政公用事业特 许经营”，即“行政特许经营”，与“商业特许经营”没有多大关系。因为 都名为“特许经营”。所以，先行对二者进行区分十分必要。 行政特许经营与行政许可 “行政特许经营”是“行政特许行为”的一种。“行政特许行为”是指行 政机关在行政管理活动过程中对相对一方当事人所做出的对其利益和权利有 利的法律行为，是一种特别的“行政许可行为”。该行为的实质在于其往往 是在法定条件之外为相对一方当事人设定权利、利益或权利能力。 行政许可法明确规定：“行政许可，是指行政机关根据公民、法人或 者其他组织的中请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”设定行政 许可的事项包括：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公 共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，并且此类事 项的行政许可，“行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。” 行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施，有 严格的申请与受理、审查与决定、期限、听证、变更与延续等程序性规定。 由此可见，城市燃气输配行业的“特许经营”就是“行政特许行为”， 是“行政许可”的一种，应该受《中华人民共和国行政许可法》的约束。《上 海市管道燃气特许经营授权和监督管理程序》的制定依据中第一项就明确为 《中华人民共和国行政许可法》，道理就在这里。 特许经营权的实质是垄断权 特许经营的另一方面含义是未经特许不得经营一一对一方的特许同 时也是对其他方的禁止。所以，毫无疑问，特许经营权就是通过行政手段赋 予的垄断权。 4城市燃气输配行业的特点对特许经营的约束 特许经营与城市燃气输配行业的自然垄断性垄断的实质是控制，是对某 一产品市场或细分市场的控制，垄断的目的是垄断利润。由于自然垄断大都 与关系国计民生的基础产业联系在一起，因此往往由国家控制，使得自然垄 断产业具有行政性垄断的特点。这样来看，城市燃气输配行业是在国家控制 下的带有行政性垄断特点