中国养老保险改革20年回望和思考.doc

中国养老保险改革20年回望和思考 ??? 摘要：中国近20年养老保险改革经历了前后两个不同阶段，如今再次面临方向和路径选择的十字路口。一个平台、两大板块、三层责任体系是中国新时期养老保险改革的不二选择。在养老保险改革路径和顺序选择越来越多地体现出公共选择和公共决策的政治性的当下，政府尤其是中央政府的责任担当至为重要。 　　关键词：养老保险，基础养老金，社会统筹，个人账户 　　从1991年中国确立三支柱养老保险制度迄今20年过去了，回望其改革历程，清晰地再现出两种不同晦改革路径，但其背后改革的最终方向依然模糊。新的历史阶段行将开始，中国养老保险制度改革何去何秋，再次摆在决策者和全体国人面前。 　　一、养老保险改革20年回望 　　（一）两个不同的改革阶段 　　1.1991-2005年以城镇企业制度转轨为主。这期间我国的养老保险制度改革始终围绕城镇企业劳动保险退休制向社会养老保险制度的转轨和完善进行。1991年明确建立三支柱养老保险制度，引入个人缴费机制，开辟了养老保险基金新来源；1993年开始养老金计发办法的改革；1995年确立社会统筹和个人账户相结合（简称统账结合）的部分积累养老保险制度模式；1997年全国统一城镇企业基本养老保险制度内容；2000年探索进一步完善城镇企业基本养老保险制度；及至2005年38号文件，我国城镇企业职工基本养老保险制度基本完善，就此完成了劳动保险退休制向社会养老保险的制度转换。 　　2.2006-2012年以扩面和提高待遇为主。这期间我国养老保险制度改革明显地由城镇企业就业人员向农村和非就业群体扩展，以追求制度的全覆盖为主要目标。2006年灵活就业人员进入养老保险制度，同年开始探索农民工养老保险办法；2009年新型农村养老保险制度推行；2011年建立城镇居民基本养老保险制度；2012年各地陆续推行城镇集体企业人员以及“五七工”、“家属工”参加企业职工基本养老保险制度。不难看出，这期间我国养老保险制度的覆盖范围不断扩展，从固定就业到灵活就业和农民工，从城镇到农村，从就业群体到非就业居民，经过这段时间的努力，我国养老保险实现了制度全覆盖，不再有制度空白点。另外，这期间连续八年给企业离退休人员上调基本养老金，从2005年的713.25元／月·人上涨至2011年的1516.68元／月·人。 　　（二）改革的主要矛盾始终没有解决 　　虽然我国养老保险实现了制度全覆盖，但制度建设原有的问题始终没有解决，统筹层次问题、养老双轨制问题、制度碎片化问题、基金财务能力可持续问题等等，都没有任何推进。尤其是统账结合的部分积累制度模式并未真正实现，理论上统账结合方式没有明确，实践中统账结合更没有落实到位，虽然社会统筹和个人账户的基金在征收时分开记账，但存取和支付混在一起不分彼此，因此该模式更多的是属于现收现付的名义账户制度模式。这种统账混管的结合方式带来理论和实践的诸多矛盾。 　　1.背离基金本身规律，影响其管理和决策。从理论上讲，社会统筹基金和个人账户基金是两种性质不同、运行规律也不同的基金（参见表1），将二者混在一起管理，无论是计算当期基金收支平衡，还是预测其债务和缺口，都是反科学的。实践中我国有关养老金缺口及债务规模的讨论五花八门，莫衷一是与此密切相关。 　　2.模糊了各方责任，影响制度的可持续性。正如上面所分析，社会统筹支付基础养老金，体现代际养老责任；而个人账户支付个人养老金，体现个人养老责任；由现收现付转向部分积累而产生的转制成本应由政府负责。但由于实行统账混管，在统筹基金不足支付时直接挪用了个人账户基金，于是政府责任向企业转移、企业责任又向个人转移，各方的责任变得更加模糊，养老保险基金成为一本糊涂账，严重影响养老保险制度可持续发展。 　　3.政府回避养老保险转制成本偿还责任，影响政府公信力。如果真正实行社会统筹基金支付基础养老金，个人账户支付个人养老金，那么养老保险转制成本必然显现，政府必须偿付，从而对政府形成现实资金压力。因此在改革初期政府财力极为困难的情况下，政府采取了制度内消化的隐性解决办法。但在分税制改革后，政府（尤其是中央政府）财力大为增强，又值人口红利宝贵机遇期，我们并未继续原有的改革设计，而是回避主要矛盾，转而推行给无保障者以保障和给待遇享受者以提高待遇的“布善”，以至于痛失城镇养老保险制度深化改革的良机。扩面虽然暂时绕开了矛盾，但绕开一时，不能回避永远。中国养老保险改革的转制成本无论如何是绕不开的，越早解决越主动。 　　二、中国养老保险制度改革方向的再度思考 　　中国统账结合养老保险制度改革的最终方向是什么？笔者曾于2004年在《财政研究》发表文章，提问中国的部分积累制终究是过渡模式还是最终模式？如果是过渡模式，那么最终要过渡到什么模式？如果是最终模式，那么社会统筹和个人账户之间是怎样的结合方式