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德国行政程序法之形成现状与展望.pdf 15页

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环球评论 德国行政程序法之形成、现状与展望 【德】弗朗茨-约瑟夫 ·派纳   内容提要:行政程序法服务于宪法中的基本性规定,同时担负有实现行政效率的功 能。联邦立法者最初所追求的目标是制定一部统一的行政程序法,即以一部统一的法律 对联邦、各州以及其他行政机关的行政程序作出规定。然而从立法结果上来说,立法者的 上述目标并未达成,联邦行政程序法仅仅实现了行政程序的部分法典化,其根本的原因在 于行政机关所拥有的行为方式是多种多样的,无法对之作出统一完整的规定。联邦行政 程序法实施至今已有近40年之久,在此期间许多具体问题都已经被行政法院所解决。实 践中在两类案件中曾出现了困难,其一是所谓混合合同的法律性质问题,其二是关于说明 理由的规定与理由的迟延。此外,在特定领域中也形成了一些新的包含有程序性规范的 法律。如果可以参照德国已有的其他法典,对程序性法律进行整合,可以避免出现较大的 法律分化,也可以清除许多重复规范,但这一做法是否可以实现却是值得怀疑的。 关键词:行政程序 法典化 基本法 【德】弗朗茨-约瑟夫 ·派纳,德国法兰克福大学法学院教授。 一 形成:基点 (一)基本法上的规定 联邦德国的行政结构极其复杂,其中最为重要的原因在于国家由联邦与 16个州组 成,且各州都具备国家的性质。因此,全国共有17个自成体系的行政系统。与此同时,行 政机关的种类之多是难以计数的。由于行政结构的复杂性,基于这一结构所形成的宪法 具有同等程度的复杂性。行政程序法与基本法的关系是从属于行政法与宪法关系的,作 为行政法的一个重要组成部分,行政程序法也是“具体化了的宪法(konkretisiertesVerfas 〔1〕 sungsrecht)”。 对行政程序法的解释和适用必须在宪法规定的框架内进行,并取决于  此文系作者专投本刊首发。译者:刘飞,中国政法大学教授。 〔1〕 Werner,VerwaltungsrechtalskonkretisiertesVerfassungsrecht,DVBl.1959,527ff. ·112· 德国行政程序法之形成、现状与展望 宪法所确定的立法思想。换言之,联邦与各州宪法的基本规范对于行政程序法中的规范 所起到的是决定性的作用,而行政程序法中的规定相对于宪法规范来说起到的是服务性 的功能。通常认为,宪法关于行政程序的基本性规定主要体现在以下三个方面: 1.宪法性的基本原则和制度 基本法中规定的重要原则与制度有:尊重与保护人的尊严、法治国原则、社会福利国 家原则、公民在法律面前平等原则、民主原则、权力分立原则、行政有效与效率原则、对基 本权利的有效保护原则以及保障法定救济途径原则等。如何对行政程序进行设定与规范 才能实现这些原则,立法者应为此而设定哪些规则(而不是由行政机关自行确定这些规 则)以及在何种规范强度上设置这些规则,都是立法时应当考虑的对行政程序的原则性 规定。其中,对于行政程序来说尤其重要的是法治国原则,该原则确定了行政合法性原则、 捍卫权利原则、法律安全原则与信任保护原则,这些原则均应在行政程序法中得以体现。 2.通过程序对基本权利进行保护 宪法对公民基本权利的规定可以大体分为实体的基本权利与程序的基本权利。通说 认为,宪法对于这两种基本权利的保护都直接作用于行政程序法。在对基本权利进行保 护上,立法者应自行确定行政程序的内容、形成、解释和适用以及其范围和程度。就行政 程序来说,不仅由行政机关作出的决定应该与基本权利的规定相协调,而且行政机关作出 〔2〕 决定所适用的程序也应被设置为是能够适应于基本权利所提供的有效保护的要求的。 3.宪法上的程序保障 尽管宪法对行政程序法有上述两方面的影响,直接通过宪法确定的对行政程序的要 求仅局限于基于宪法基本原则以及对基本权利进行保护所必要的一些基本性要求。如果 行政程序法以及其他法规对行政程序的规定不在这些所谓的基本性要求的范围之内,则 其并非为宪法所提供的程序保障。在后一种情况下,立法者可以自行确定程序性规范。 然而,服务于宪法中的上述基本性规定,却并不

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