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2017.7 农村土地整治的工程化及其成因 1 2 刘新卫 赵崔莉 摘要：农村土地整治在中国各地的广泛开展，比较显著地改善了所在地区的农业生产条件，但 也呈现出较为明显的工程化发展态势。农村土地整治的工程化主要表现为各地开展这项工作时偏重 以工程技术手段平整土地并配套建设农业基础设施，忽视或者搁置权属调整。行政力量的偏好和农 村治理的弱化是农村土地整治工程化发生发展的根本原因。过于重视农村土地整治工程建设属性而 忽视其社会治理属性的做法，已经使得农村土地整治偏离了本源，并在一定程度上抵消了其发挥的 正面效应。农村土地整治的持续发展理应统筹兼顾其工程建设属性和社会治理属性，尤其需要正确 认知这项工作的本质内涵，扎实开展权属调整，创新项目组织实施模式和改善农村治理水平。 关键词：农村土地整治 工程化 土地权属调整 行政力量 农村治理 中图分类号：F301.21 文献标识码：A 一、问题的提出 2008 年中共十七届三中全会提出“大规模实施土地整治”，尤其2012 年国务院批复实施《全国 土地整治规划（2011～2015 年）》后，土地整治在各地农村广泛开展。“十二五”期间，全国通过开 展农村土地整治，整理农用地5.3 亿亩，经整治后耕地质量平均提高1 个等级，亩产平均提高10%～ 20%，新增粮食产能373.68 亿公斤① ② ；农村土地整治惠及1 亿多农民 。鉴于此，2016 年中央“一号 文件”强调“大力实施农村土地整治”，同年底国务院批复的《全国土地整治规划（2016～2020 年）》 对“十三五”期间农村土地整治做出安排。从国家层面部署可见，农村土地整治已经列入中央政府 重要议事日程，每年投入专项资金高达数千亿元（毛志红，2016 ）。但据相关研究（王长江，2011； 陈佳骊、徐保根，2010 ）和笔者调查的情况，农村土地整治在有的地方面临“政府有热情，部门有 压力，农民有意见”的窘境。尤值注意的是，农村土地整治正在陷入与农业综合开发的土地治理、 农田水利的小农水建设等同质化竞争的格局。 本文研究得到国土资源部2015 年度软科学研究课题“土地整治法治建设研究”（编号：201530 ）的资助。本文不代 表笔者所在机构观点，文责自负。赵崔莉为本文通讯作者。 ①数据来源：《全国土地整治规划（2016～2020 年）》，/chanjing/201702/uclzshtml。 ②参见高云才，2016：《耕地质量平均提升一到两个等级》，《人民日报》2 月21 日第2 版。 -1- 农村土地整治的工程化及其成因 20 世纪90 年代中后期以来，农村土地整治渐成国内学界关注热点，积累了较为丰硕的学术成 果。经梳理可以发现：之前研究多从自然、生态、经济、工程和技术等角度展开，涉及农村土地整 治的潜力计算（例如邹亚锋、仇阳东，2015；杨伟等，2013 ）、项目选址（例如李超文，2011；陶丹 丹等，2011 ）、规划设计（例如石若明等，2013；叶艳妹等，2011 ）、标准规范（例如林坚等，2014 ； 王大威，2012 ）、整治模式（例如李乐等，2011；曲衍波等，2012 ）、监测监管（例如胡静等，2012 ； 费建波等，2016 ）、效益评价（例如刘姝驿等，2013；吴莹，2007 ）、生态环境影响（例如张正峰、 赵伟，2007；郧文聚、宇振荣，2011 ）等。2009 年以来，基于社会治理视角开展的研究渐多，研究 视角不乏农村土地整治的权属调整（例如胡昱东、吴次方，2009 ）、公众参与（例如石峡、朱道林， 2014 ）、绩效考评（例如张庶等，2014 ）、模式创新（例如徐保根等，2011 ）等。但已有研究多聚焦 于农村土地整治的工作内容或方法手段，缺少对其整体属性的界定和发展趋势的研判，更无研