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如何完善目前村委会选举中的两大缺失 １９８２年，《中华人民共和国宪法》为中国改革开放的蓝图设计了农村村民委员会制度，中国式村民自治正式启动。１９８７年，全国人大审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，１９８８年６月１日起试行。在试行了１２年后，１９９８年１１月４日，《村民委员会组织法》正式颁布实施。至２００１年，村民委员会选举基本实现了由等额到差额、由间接到直接、由公开表决到秘密投票的转变。 《村民委员会组织法》是村民自治的基本法，关涉９亿农民的基本民主权利，关涉全国６０万个村委会的制度化运作，自其试行以来的２０年间，立法讨论、修改的次数之多，为中国立法史上罕见。又据不完全统计，２００２年开始到２００６年，全国人大代表不断呼吁修改该法，累计有２０００多人次提出议案或建议案，仅十届人大四次会议就有４００多项相关议案。正式实施８年后的２００６年，民政部再次制定《〈村民委员会组织法〉修改草案》递交国务院法制办，预计今年１１月提交全国人大审议。 自村民自治纳入中国民主政治进程以来，特别是２００１年村委会直接选举普遍推开后，村民自治的基本制度——村民委员会选举制度一直是各方关注的焦点。“十一五”开局之年，新农村建设全面启动，村民自治成为新农村建设的核心内容。人们普遍认为，新农村建设不仅仅是新村庄建设，更应该是村民积极参与其中的、全面的农村自治体建设，而经由选举产生的村委会是农村自治体的基本组织形式，是农村自治体建设的方向。 北京新启蒙村民自治研究所（以下简称新启蒙研究所）多年来一直致力于推动村委会选举制度的法理规范和法律适用，他们在进行了广泛的乡村调查的基础上草拟了《村民委员会选举条例》（立法建议稿）。前不久，该所与北京大学宪法与行政法研究中心联合主办了“村委会选举的立法规范”学术研讨会，与会学者、官员、人大代表、农民代表以及法律实务界人士就此《村民委员会选举条例》（立法建议稿）相关问题进行了深入探讨。 《村民委员会选举条例》回应的现实问题 与会者首先就村委会选举的乡村调查实践和研究成果展开了广泛交流。他们一致认为，要在继续坚持乡村实证调查的同时，推动这部《村民委员会选举条例》的立法进程。中国人民公安大学法律系教授余凌云认为，该选举条例直面村委会选举中的两大缺失：选举规则的缺失和国家对村民选举权的保障的缺失。 《村民委员会组织法》作为我国法律体系中村民自治的基本法，全部３０条内容中，规范村委会选举的内容只有６条５００多字。这６条仅就村委会选举作了粗略的原则性规定，属实体法范畴，而对村委会选举过程的具体操作没有作出详细的统一规定，程序缺失。 随着村委会直接选举的普遍推行，选举过程中各种各样的问题不断凸现。候选人提名受到“社会痞子”、家族势力、为富不仁者的干预；选举过程受到强力因素干扰，存在贿选和操纵选举的情况；权力组织或个人利用法律规定的空白操纵村民代表的产生，进而影响村委会的选举；委托投票屡屡引发争议、上访；因没有明确规定，乡镇政府对村委会选举的干涉时而缺失时而又过甚，等等。据新启蒙研究所的调查，在全国范围内，村委会选举过程中的无序状况普遍存在。 农村土地问题成为村委会选举中各种复杂问题的一个根源。根据清华大学法学院副教授赵晓力的调查研究，在一些地处城郊或大型工程沿线的村庄，现有土地制度形成的土地级差地租给了村干部和“将来的”村干部权力寻租的空间，土地补偿款和出租、转让、发包等款项并没有转移支付给广大村民，本属于村民的这部分利益在选举过程中或者选举后几经博弈，却最终被剥夺了。农村土地问题成了村委会选举条例必然回应的一个难题。 村民选举权的救济欠缺。当村民选举权受到侵害寻求法律救济时，目前可依据的法律规定只有《村民委员会组织法》第１５条，且这一条内容也语焉不详。村民往往就选举权受侵害提起行政诉讼，而法院多以村民选举权诉讼不属行政诉讼审判范围为由，驳回起诉。而且，诉讼中的“被告人”究竟是现任或当选村委会、上级政府还是破坏选举的个人，则无法认定，对村民选举权的法律救济“无法可依”。 根据《村民委员会组织法》第２８条规定，省、自治区、直辖市的人大常委会可以根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定村委会选举的实施办法。但是，１９９８年至今的近１０年时间里，各地虽然制定完成了本省通行的选举条例，但在内容与上位的《村民委员会组织法》相差无几，可操作性差是其共同缺点。 与此相反，北京大学中国经济研究中心调查组经过广泛乡村调查后的统计分析证明，通过较为完善的选举程序产生的村委会，其服务的村子在公共投资、行政开支、村级收入分配以及帮助穷困村民摆脱疾病造成的负面冲击等方面都有明显的经济效益，村民参与村庄管理和建设的积极性高涨，成效显著。 对此“无法可依”的全国性状况，国家行政学院教授、行政法学学者应松年强调，与实体内容相比，程序虽然并不直接决