对民办学校产权问题的立法建议.docVIP

对民办学校产权问题的立法建议 《中华人民共和国民办教育促进法》于2003年9月1日起实施，该法对民办学校的相关问题作了规范，但是对民办学校的产权与合理回报等实践中的焦点问题，该法未作统一规定，留待行政法规或地方性法规予以规范。为此，教育部曾代国务院起草了《民办教育促进法实施条例（征求意见稿）》（以下简称条例意见稿），并于2003年3月下发各地征求意见。然而，由于我国各地经济发展与民办教育的发展相差悬殊，条例意见稿在各地引起了极大争议，其中在民办学校的产权与合理回报问题上争议尤其激烈，并最终导致该原定2003年9月1日起与《民办教育促进法》一起配套实施的条例至今未能出台。 但是，民办教育发展的实践却越来越要求对民办学校的产权与回报问题作出法律规范。我省作为经济与民办教育均相对发达的省份，对上述问题的争议已严重阻碍了民办教育的发展，导致一批有意于投资民办教育的资金一直处于观望之中。我们认为，尽快通过地方性立法，使《民办教育促进法》真正落到实处，尤其是对民办学校的产权与回报问题作出规范，对促进我省民办教育的发展十分必要。为此，我们提出如下立法建议。 一、民办学校的产权归属方面的立法建议 （一）对民办学校产权归属的立法现状。 产权，即所有权。法律上的所有权是指所有人对其所有物依法享有的权利，包括“所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”。①所以，讨论民办学校的产权归属，也就是讨论民办学校的所有者，或者说，谁对民办学校享有占有、使用、收益和处分的权利。 民办学校的产权与民办学校的校产（财产）是两个完全不同的概念，不能将民办学校的产权问题理解为民办学校具体的财产支配权问题。在《民办教育促进法（草案）》中曾有条文：“民办学校中的国有资产属于国家所有，举办者投入民办学校的资产归举办者所有。民办学校受赠的财产及其办学积累所形成的校产为学校所有。”这就是将民办学校的产权与民办学校具体的财产支配权问题相混淆的错误理解。这种误区所造成的概念混乱是相当危险的，最直观的例证是前不久的一个案例：某民办学校举办者之妻向法院起诉要求离婚，其分割夫妻共同财产的请求中就要求将学校校舍房产等一分为二，由双方分别所有。 最终由人大通过公布的《民办教育促进法》第三十五条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。 ”②第三十六条：“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”这解决了民办学校的财产支配权问题，但是，该法对民办学校的产权问题，仍然没有予以具体规定。不过，在条例意见稿第十一条中，提出：“出资办学的举办者退出办学时，可以有偿转让其投入民办学校资产的财产权利和从办学结余中取得合理回报的权利”，这里所提到的 “权利”，实际上就是产权中的收益与处分权。 但是，要解决民办学校现实中的产权问题，真正使民办学校“产权明晰”，解除相当一部分民办学校举办者心中的后顾之忧[?]，在条例中仅作上述规定是不够的，应当对民办学校的产权作出完整的规定，否则，出资者和国家、集体包括捐赠者的利益均无法得到有效的法律保证。例如，我省就出现过某民办学校负责人以学校名义对外提供担保，最终导致学校财产被法院强制执行的案例。 （二）民办学校产权归属的立法建议。 从以上立法的现状出发，我们根据《民办教育促进法》的规定，以“产权明晰”为基本要求，对民办学校产权归属提出如下的立法建议： 1、强化“学校法人”概念。立法明确规定“民办学校的全部财产属民办学校所有，民办学校以其全部财产对外独立承担民事责任，行使民事权利”。“民办学校的出资人一经出资，该投入资产即属民办学校所有，在民办学校存续期间，出资人不得以任何理由抽逃出资。”同时，在民办学校登记程序中确立验资制度，由会计师事务所对出资者的投入资产进行审验，该验资报告作为民办学校拥有财产的凭证及对外独立承担民事责任的依据。 2、为防止将学校产权人与学校财产相混淆的错误倾向，应强调建立学校所有权与经营管理权相分离的制度，具体而言： （1）强化学校财产的所有权登记，规定任何投入到学校的资产和学校存续过程中的资产增值都必须登记为学校所有的财产。 （2）只有学校有权占有、使用、处分校产和取得校产的收益（例如房租收入）。为防止任意处分校产导致学校风险的产生，应具体规定学校处分校产的程序，例如抵押、转让校产必须经校董事会同意并报经教育行政管理部门备案，不得以学校名义对外提供担保等。 （3）明确“出资人”、“董事会”（理事会）、“校长”分别作为权力机构、决策机构和管理机构的职权。为体现民办学校有别于企业管理的特点，《民办教育促进法》第